51岁的章树山身材高大，嗓音洪亮。

　　章树山现任江苏省海安县县委书记。刚刚在县里忙碌完群众接待日工作的他，便赶到南通市中级人民法院的会议室，就“行政机关负责人在行政案件中出庭应诉”一事接受了本报记者采访。

　　3年前，时任海安县县长的章树山出庭应诉一起行政官司，原告是一对农民夫妇，因不服县人民政府建设用地行政许可，将县政府告上法庭。此事在当年没有进行任何报道。今年5月14日，海安县现任县长单晓鸣走上被告席应诉，海安县“一把手”出庭应诉率达到100%的现状由此披露，被媒体和司法界称为“海安现象”。

　　“海安现象”的核心人物要属章树山，当年他不仅亲自出庭，还促动各职能部门“一把手”面对行政诉讼出庭，这曾在官员中引发过一场思想观念的“地震”。

　　下发文件“逼”官出庭应诉

　　章树山说自己出庭时没有犹豫，因为“这是个很正常的事”。

　　在章树山看来，“一把手”在行政诉讼中当被告出庭，可以“促进你学法、知法，明白在程序上怎样合法”。而一些行政领导往往不在意程序是否合法，只顾结果，拒绝出庭应诉，甚至不答辩、不履行生效裁判，此类现象当时在全国普遍存在。

　　“那次出完庭我就讲，‘民告官’一是官要出庭，二是要考核出庭效果，败诉的要受处罚。”章树山说，当年，海安县有3名行政“一把手”、两名行政机关分管负责人随后出庭应诉。

　　从那以后，海安县连续3年就“一把手”出庭应诉下发文件，用严格制度“逼”官出庭。从2004年至今年9月，海安县各行政机关负责人出庭应诉已达八十多人次。

　　“老百姓不找县长找院长，标志着社会文明的进步。”章树山说。

　　章树山所说的院长指的是人民法院院长。他说，如果老百姓在纠纷发生后，都到法院去寻求公正解决，而不是去县委、市委、省委，这无疑表明，社会文明有了巨大的进步，老百姓学会了依法维权。

　　据介绍，作为全国普法先进县，海安县近年来年年拆迁几十万平方米、动迁几千户人家，却没发生过大规模上访事件，这与政府各职能部门依法行政、公正执法有着密切关系。

　　行政诉讼官员出庭艰难起步

　　如果将目光从海安转向更广阔的地域，将时光回溯到1990年行政诉讼法刚刚实施之时，我们也许会有更深的体会。

　　“法律面前人人平等”这句话似乎无人不晓。然而，在最能体现这一原则的行政诉讼法庭上，作为被告的行政机关负责人却往往难觅身影、难闻其声。

　　江苏各级法院在经历了行政审判工作的艰难起步阶段后，留下了如此深刻的记忆：在行政诉讼刚刚为公众所知的那些年里，公民不愿告、不敢告、不会告的现象普遍存在；行政机关普遍存在怕当被告、怕出庭应诉、怕败诉的心理；法院面临着社会的种种压力，出现受理难、审理难、执行难的现象。

　　江苏省高级人民法院行政审判庭的法官们还记得，当年，一些部门和领导缺乏应有的现代民主法治意识，不习惯于接受司法监督，认为行政诉讼是给政府“找麻烦”，对行政审判不尊重甚至横加干涉的现象时有发生，使法院无法切实履行司法审查职能；地方保护、部门保护在一些单位比较突出，有些地方制定“土政策”限制法院受理和审判行政案件，诉权保护不力、行政诉讼“告状难”的现象比较严重；有的行政机关不出庭应诉，不缴纳诉讼费，不提供证据材料，不执行生效裁判……

　　参加行政审判的法官们还发现，一些行政机关在应诉能力和水平上问题突出：行政机关在法庭上举证能力弱，具体表现为平时执法活动中不注意搜集和保存证据，或虽然给予足够注意，但是没把握好证据的客观性、关联性和合法性，导致不少证据因缺乏效力而无法使用；一些受委托出庭应诉人员在庭审中缺乏应诉的应变能力，在遇到具体复杂的问题时不知所措，从而致使一些行政机关败诉……

　　无锡市中级人民法院有关人士告诉记者，15年前，该市崇安区人民法院受理了一起“民告官”案，法院竟然因为在开庭传票的“受传人”一栏里写下了区里领导的名字而受到指责。在法院判决崇安区政府一审败诉后，法院院长遭到市某领导的严厉批评而无法继续正常工作被调离。这起行政诉讼案件的“案外结果”在全市法院系统引起不小的震动。

　　在无锡中院提供的相关调查报告中，记者看到了如下分析：

　　行政机关负责人不到庭应诉弊病多：首先，会使行政机关特别是机关负责人对本部门行政行为的违法性或不当性缺乏直接深入的了解，从而难以进行有针对性的整改，导致一些不依法行政的行为一再出现，行政机关也无法把个案的得失及时转化为依法行政的经验教训；其次，人民群众会觉得合法权益没有得到应有的重视和尊重，因不能直接向行政机关负责人表达意见而出现心理不平衡，容易使矛盾激化。

　　“一把手”出庭率大幅提升的背后

　　标志性的转变发生在2003年。

　　这一年的10月20日，南京市下关区人民政府根据该区人民法院的建议出台了《下关区政府关于加强行政诉讼应诉工作的通知》，通知明确规定：“政府各部门成为行政诉讼被告时，行政领导一般应出庭应诉。”这是江苏全省各级政府在规范性文件中首次对行政机关负责人出庭应诉作出制度性要求。

　　据江苏省高级人民法院披露：截至今年9月，全省已有11个地级市和31个县(市、区)的党委、政府出台专门文件，实施行政机关负责人出庭应诉制度。

　　江苏省高级人民法院行政审判庭庭长周茸萌告诉记者，2006年全省被告行政机关负责人出庭应诉的行政案件有423件，与2005年相比增长了142.71%。

　　另据江苏省高院今年上半年统计，被告行政机关负责人出庭应诉的行政案件达到398件，这使得2003年以来的相关统计数字累计达到1213件，而一些县(市、区)今年的行政机关负责人出庭应诉率更是达到了100%。

　　行政机关负责人出庭应诉率为何会有如此大幅度的提升？

　　周茸萌认为，这一巨大变化得益于党政领导司法观念和意识的转变，得益于江苏司法环境的整体改善，得益于法院促动行政机关负责人出庭应诉的不懈努力。

　　记者获知，江苏省高院在2005年召开的全省行政审判工作会议上，明确要求各级法院继续采取有效措施倡导行政机关负责人出庭应诉。在随后进行的“2005法治江苏论坛”上，省委政法委书记林祥国肯定了一些县(市、区)作出的行政机关负责人出庭应诉的规定，并倡导各地借鉴。在省高院的要求下，各地法院纷纷行动起来，通过向党政机关发送司法建议、提交专题报告等方式，积极争取党委、人大的支持和行政机关的理解，大力推进行政机关负责人出庭应诉制度。

　　记者从江苏省高院得到了这样一组数据：全省法院自2003年以来共组织行政案件协调会6323次，发送司法建议1227件，参加与行政机关的联席会议或联合座谈会2472次，为行政机关各类培训授课1684次，参加培训的行政机关人员逾12万人次，参与制定地方规范性文件305件，推动地方党委、人大、政府出台涉及行政诉讼相关文件98份……

　　3分考绩指标悬在官员头上

　　记者从江苏省委政法委了解到，从2006年起，行政机关负责人出庭应诉率已经与被诉行政机关是否依法履行应诉义务、是否依法履行法院生效裁判、是否存在非法干预法院行政审判等事项，一同被列为“法治江苏”合格县(市、区)评比的重要指标。

　　从有关文件中记者看到了这样的规定：“实施行政诉讼案件行政机关法定代表人或分管领导出庭应诉制度(3分)：行政机关法定代表人或分管领导出庭应诉率未达到50%的，扣3分。”

　　记者询问：“3分考绩出于怎样的考虑？”

　　江苏省委政法委书记林祥国解释说：“‘法治江苏’合格县(市、区)创建活动考核分值是经过详细调研，在平衡各方面管理指标后制定出来的。这项考绩分值在单项中属于高分，说明了它的重要性。考核分数是指挥棒，制定行政机关法定代表人或分管领导出庭应诉的分值，就是为了推动行政机关法定代表人或分管领导的出庭，提高出庭率。”

　　采访中记者了解到，江苏很多地方政府在制定行政执法考核实施细则及评分标准中，都将行政机关负责人出庭应诉情况纳入考核范围。还有不少地区对行政机关负责人出庭应诉的案件种类、出庭比例等提出了明确要求，要求政府监察部门按照有关规定追究相应责任。

　　行政首长出庭应诉出现四大转变

　　如今，考核分数的指挥棒效应正逐步显现。

　　无锡市中级人民法院行政审判庭副庭长杨鲁明向记者介绍了这样一起行政诉讼案件：

　　2006年11月30日，无锡中院审理了一起行政确认案，一家服饰公司作为上诉人请求法院撤销被上诉人无锡市劳动和社会保障局对第三人作出的工伤认定。开庭时，无锡市劳动和社会保障局局长钱宗建到庭应诉，市人大代表二十余人旁听，16家新闻媒体做了现场报道。

　　钱宗建在庭审后这样说：“我是带着局里所有部门领导来参加庭审的，这样做一方面是为了向行政相对人当面说明理由，另一方面也是体现对法律和行政相对人的尊重。”

　　来自江苏省高院的调查表明，目前，行政机关负责人出庭应诉出现了“四个转变”：

　　由为出庭而出庭转变为因解决争议的需要而主动出庭参诉，为及时化解行政纷争提供保障；

　　由法院动员出庭转变为主动积极参加庭审，及时了解行政相对人的情况及要求；

　　由应付出庭转变为庭审中积极与原告对话，解释执法规定，释疑答难，减少原告的对抗情绪；

　　由庭前不介入转变为庭前主动掌握案情，庭审中应对自如，取得原告的好感。(杜萌）