推进政府机构按照合理、科学、高效的原则进行改革，为深化行政管理体制改革、构建法治政府奠定基础

　　自1988年的政府机构改革开始，中央就已经提出了政府职能的转变和行政管理体制的改革，经过几次调整，我国政府职能和行政管理体制较之从前有了很大的变化，政府管理的触角从微观领域逐步转向了公共领域，基本上适应了市场经济和社会发展的要求。

　　但是，由于我国正处于社会转轨时期，适应计划经济的政府职能和行政管理体制的惯性还在，适应市场经济的政府职能和行政管理体制尚未完全培育起来。因而在实践中职能交叉、权责脱节、多重管理、多头执法等问题仍然存在。迄今为止，政府机构设置远没有达到合理、科学、高效的要求。

　　深化行政管理体制改革，建设服务型的法治政府，必须按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，深化机构改革，使政府组织机构更加合理、科学、高效。推进政府机构改革，应科学规范部门职能，按综合职能设置机构，将相同或者相近的职能交由一个部门承担。只有这样，才能解决好职能交叉、权责脱节、多重管理、多头执法的问题。

　　现行国务院组成部门有28个部委(署、行)，特设机构1个，直属机构18个，办事机构6个，部委(办)管理的国家局13个，直属事业单位14个，国务院议事协调机构和临时机构29个。由于政府机构职能划分不尽合理，职能交叉和互相扯皮的的情形不时出现，因此不断要求国务院层面设立议事协调机构和临时机构，这种局面不仅难以遏制，而且还有继续发展蔓延之势。

　　议事协调机构和临时机构不断增加，而且这种情形上行下效。究其原因，政府部门太多，而且政府部门职能交叉的原因首当其冲。由于部门与部门之间职责权限划分不尽合理，造成事权与责任脱节，协调性事务人为增多。

　　如社会保障事务分别属于劳动与社会保障部、民政部、卫生部分管，因之又产生了协调的问题。再如交通运输事务分别属于交通部、铁道部、民航总局以及石油天然气公司管理，运能的规划、建设与协调是政府的职责，而交通运输的工程建设和运输运营则是企业的任务，设立了多个政府部门，而真正应当由政府承担的规划协调责任却没有部门承担，这些政府部门代替运输企业为大量的工程建设和运营业务疲于奔命，这个领域仍是行政政企不分的计划经济体制。还有能源管理事务长期以来没有设立政府部门管理，其事务分别属于几个国有能源企业管理，如此重要的战略事项政府管理缺位，诸如此类的问题需要通过进一步转变政府职能，深化行政管理体制改革来解决。

　　首先，政府机构设置应本着通盘规划原则，根据管理要素设置。所谓管理要素就是指按照内政、外交、司法、发展规划、财政金融、社会保障、科技与教育、文化与体育、国土资源、能源、交通、建设、贸易、信息等管理要素设置部门。

　　其次，政府机构设置宜采用大部委设置模式，进一步减少政府部门设置数量。所谓大部委制是指将详尽的职能尽可能集中到一个部门，一方面可以精简政府机构，另一方面可以减少横向协调困难，增强政府首长对各部门的有效控制协调力。1978年，澳大利亚进行了一场大规模的机构改革，其主要内容是合并政府职能，整个中央政府的部的数量从28个减少到18个。日本从2001年起，将中央政府过去的1府21省厅合并成1府12省厅。如文部省和科学技术厅合并成教育科学技术省。

　　其三，设立政府独立管制机构序列，更正所谓直属事业单位序列的做法。政府机构中除了政府组成部门以外，还有许多直属机构和所谓具有公共职能的直属事业单位，如，安全监督、质量监督和商品检验检疫、食品与药品监督、银行业监管、证券业监管、保险业监管等，这类机构都具有监管职能，应当参考美国等国家建立政府独立管制机构，这类机构虽不作为政府组成部门，但拥有相当独立的规制权、管理权以及行政裁决权，并且不一定因政府换届而换届，以凸显其专业性和独立性。现行的政府机构序列中将证监会、银监会、保监会等列为国务院直属事业单位却拥有大量的公共权力的做法应当改革。

　　其四，能否重新设国务院体制改革办公室作为国务院办事机构。体制改革事务是社会转型时期政府的重要使命，不宜将体制改革事务置于任何部委之中，而应当作为国务院的办事机构重新设立国家体制改革办公室，直接对国务院和国务院总理负责。政府管理的第一要素就是制定计划和规划，并不因为实行市场经济，政府就不要做规划和计划了，将国家发展计划委员会更名为发展改革委员会的做法值得探讨。

　　其五，充分发挥委员会的功能和作用。作为行政机构设置的行政委员会与普通的行政机关，实行的都是行政首长负责制，都隶属于行政机关序列；但委员会的功能与普通的行政机关还是存在一些差别。

　　一般来说，委员会所处理的事务带有更强的综合性和宏观性，所处理的问题并不十分强调行政效率，而更为强调解决问题的科学和理性。因此，对于委员会的设置，应该依照其所管理的事务的特性来进行。

　　实际上，国务院组织法的规定已经对此有所考虑——委员会设为主任1名，副主任2名～4名，5名～10名委员。这些委员应由一定比例的专职专家组成，专职专家对委员会所管理的事务应享有平等的投票权；另外，委员会的组织活动原则应该由合议制取代首长负责制，委员会主任只享有最后的票决权。这样才能真正发挥委员会对综合性事务的议决和管理功能。

　　其六，整合行政职能，裁并议事协调机构和临时机构。在整合行政职能的基础上，进一步精简政府部门设置，合并相近管理事务，加强部门协调功能。在此基础上裁并原有的议事协调机构和临时机构。

　　关于议事协调机构和临时机构设置的规范性法律文件，根据国务院2003年发布的《国务院关于议事协调机构和临时机构设置的通知》，既未表明其法律上的依据，也缺少进行设立的必要性和科学性论证，同时也没有规定议事协调机构和临时机构的设置程序，仅仅规定了这些议事协调机构和临时机构的工作承担部门。这种规范性法律文件缺乏作为法律文件的基本要素，仅仅表明了为了应付实际需要而作出的某种决断。这种议事协调机构和临时机构的设置应该实现法定化，至少应该出台行政法规予以规范。

　　其七，加强行政组织法制建设，实现“三定”规定法定化。“三定”规定是合理界定行政机关职能、合理设定行政机关内部机构、核定行政机关编制的有效手段，在实践中取得了良好的效果，但也存在一些问题，如副职过多、议事协调机构和临时机构设立过于随意等。对“三定”规定法定化的过程也就是对“三定”规定全面进行梳理，使其科学化、理性化、法治化的过程。“三定”规定法定化最切实可行的路径就是国务院制定行政法规加以规定。待各种条件成熟以后，我国应对国务院组织法和地方政府组织法进行修改，对政府组织法进行系统科学的设置并加以法定化，这样才符合行政组织法定化的法律保留原则。

    作者：熊文钊(中央民族大学法学院教授)