中国的户籍改革目前已进入了深水区。从现有的户籍改革推进状况来看，似乎阻力重重，而且最为关键的是，如何启动就业、社保、福利等方面的配套改革，是当前户籍改革的重点和难点。从公民收入信息系统建设入手，建立社会保障号，构建国民福利号码管理体系，应该是与户籍改革有关的配套改革的一条可行之路。

　　公民收入信息系统缺失导致社保政策运行失灵

　　最近几年，我国公共部门若干重要变化值得我们注意。这些变化不仅直接关系到整个国民经济能否平稳运行，更直接影响到政府抑制收入不平等过快增长、消除贫穷、建设和谐社会的能力。

　　在收入方面，有两点尤其值得我们注意。其一，税收中个人所得税的规模以及在财政收入中所占的比重持续上升。2006年，全国税收收入(不包括关税、耕地占用税和契税)共入库37636亿元，个人所得税收入占总收入的比重接近7%。

　　其二，社会保障费的规模持续扩大，但覆盖范围有限。2005年全年城镇基本养老保险基金总收入5093亿元，比上年增长19.6%；全年失业保险基金收入333亿元，比上年增长13.8%；全年基本医疗保险基金收入1405亿元。在取得一定进展的同时，到2005年底，城乡养老保险覆盖了大约2.3亿人，大量在城市地区工作的农村公民仍然被排除在这一体系之外。

　　在支出方面，也有两方面的问题引起了广泛关注。

　　其一，冒领养老金问题愈演愈烈。例如，2004年山西大同市对养老金领取情况进行专项稽查，结果查出有81名“死魂灵”冒领养老金，金额高达33万元。大同市社保中心已对全市9801名离退休人员进行了养老金领取资格认证，查出25户企业存在冒领现象(《人民日报》2004年7月7日，第10版)。

　　其二，以城市和农村低保为核心的政府救助体系饱受诈领问题困扰。例如，重庆市綦江县2004年对低保户的一次大检查中发现587户、1282名城市被救助者不应该为低保对象。这些被救助者每月领走低保金48581元。此外，经过此次检查发现，因家庭收入增加，应得低保金减少的有183户、314人。由此减少了9361元的政府开支。另一方面，也发现了有些家庭的收入低于政府记录上的水平，这些被救助者应该获得的低保收入应该增加。此类家庭有140户、279人，月增加低保金6317元。将所有增减相抵，此次检查每年为綦江县政府开支节约了近62万元(《中国青年报》2004年3月8日)。

　　上述公共部门正在经历的四个变化对政府转变职能、建设和谐社会的能力构成了严重挑战。

　　对社会保障体系而言，将农村公民排除在社保体系之外，不仅损害了这部分人的利益，也降低了整个社保体系的效率。效率上的损失来自两个方面。第一，数千万家在农村的农民工无法最有效地配置资源，致使这类农民工对子女养老有过度需求;第二，将这些农民工排除在外，大大降低了现有社会保障体系的支付能力。

　　在开支方面，政府也同样受制于监控手段的缺失。冒领和诈领使资金到了不该得的人手上，直接减少了应该享用者的权益，从而大大降低了救助资金的“瞄准效率(Targeting Efficiency)”。另外，民政部门无法获得社会救助项目申请者的资产信息。申请者因而有动机将财富在流量和存量之间重新组合，以获取社会救助收益。政府监控手段的缺失扭曲了人们的资产配置，降低了经济效率。更为重要的是，这一缺失诱发了严重的道德风险——政府救助项目支持了许多18-35岁本应该工作的人。

　　对于税务部门来说，获得高收入者的信息、甚至确认究竟谁是高收入者都不是容易的事。由于政府缺少中小企业的使用劳动力的数据，征收社会保障费也是困难重重。同样地，社会保障部门也难以获得受益人是否去世的信息；民政部门缺少必要手段剔出那些不该享受低保的人。

　　由此可见，公民收入信息系统的缺失不仅关系到市场配置资源功能的正常发挥，更直接关系到政府筹集资金、提供良好公共服务、进而建设和谐社会的能力。因此，建立这种看不见的“软”基础设施是经济平稳发展的需要，更是党和政府建设和谐社会、确保长治久安的需要。

　　社会保障号与国民福利管理

　　政府在筹集资金、履行政府职能、建设和谐社会过程中对公民收入信息有着十分迫切的需求。具体说来，社会保障部门对个人收入、死亡等信息，税务部门对个人收入、家庭成员数目等信息，以及民政部门实施社会救助项目时对个人收入水平和财产等信息有着巨大的需求。为了满足政府部门的需求，公民收入信息系统应大致包括以下内容：

　　1、公民收入信息系统的主要组成部分：身份证(护照)、驾驶执照和社会保障号；

　　2、社会保障号主要服务于三个政府部门：税务总局、社会保障部和民政部；

　　3、社会保障号与政府收入：筹集公共资金、收取社会保障费；

　　4、社会保障号与政府开支：发放退休、养老金，核查社会救助项目，提高“瞄准效率”；

　　5、社会保障号与收入再分配；

　　6、社会保障号在非政府部门的应用：银行、保险、就业；

　　7、公民收入信息系统管理的纵向分权：身份证(护照)和社会保障号由中央政府负责，驾照由地方政府负责；

　　8、公民收入信息系统管理的横向分权：身份证(护照)主要由公安部管理；社会保障号由财政部管理；

　　9、公民收入信息系统与隐私保护；

　　10、公民收入信息系统与身份偷窃。

　　公民收入信息系统的建立将大大提高政府管理、驾驭经济，促进社会和谐发展的能力。建立这样一个体系还对社会救助项目的平稳发展、提高项目“瞄准效率”有着重大意义，从而对提高城乡贫困人口的生活水平有重要作用。

　　上述内容的公民收入信息系统一旦建立，各个组成部分各司其职，全社会将能享受由此带来的巨大好处，身份证(护照)将主要服务于身份证明的目的。公民在旅行、住宿等方面将主要依赖于这一工具。考虑到身份证发放过程巨大的规模经济和范围经济，这一职能应归中央政府管理。驾照的主要目的是表明持有者具备安全驾驶车辆所需要的交通知识和驾驶技能。考虑到各个地区道路情况千差万别，对驾驶技能的要求也不同，驾驶的管理应该归于各个地方政府。

　　在这一公民收入信息系统中，社会保障号将处于核心地位，将成为我们最重要的“软基础设施”之一。应由中央政府的财政部负责统一管理。

　　覆盖全社会的社会保障号将大大提高社会保障部门筹集社会保障费的能力。这一基础设施的建立不仅能提高社会保障资金规模，增强系统稳定性；更能将目前分离的、以地方政府为主建立的社会保障整合为全国性的社会保障网络，从而大大提高社会保障体系的效率。这一号码还有助于解决困扰政府多年的社会保障账户不能全国流通的问题，因而有助于促进劳动力的自由流动和合理配置，解决劳动者尤其是农村地区劳动者的后顾之忧。

　　如果将社会保障号在金融、保险、雇佣等领域的使用法制化，税务部门税收征管的能力将大大提高。不仅如此，社会保障号还能使我国税制从“单项税”向“综合税”的转变成为可能，儿童和没有收入的老人也可以获得税收减免，从而实现家庭之间纳税义务的实质平等。另外，借助于这一号码，我们也可以通过税务系统实施一种类似美国EITC的项目，从而鼓励人们就业，脱离社会救助体系。

　　在开支方面，社会救助项目的发展和完善将是未来相当长一段时间政府工作的重中之重。借助于这一号码，政府将能大幅度降低“该保没保”和“不该保的保了”这两类错误，从而大大提高项目的“瞄准效率”，并达到节约公共资金的目的。(文/郑新业 美国佐治亚州立大学经济学博士)