一些私营企业、娱乐场所、酒店、矿山、物业小区、商场等“私招滥雇”保安人员现象非常突出。这类保安人员只认钱和老板

　　公安部提供给《瞭望》新闻周刊的统计数字显示，我国保安人员总数已达到230万人，超过了我国现有公安警力的总人数。到2010年，我国保安人员将达到500万人。

　　对身边这样一支越来越壮大的“看家护院”队伍，许多市民流露出的却是越来越复杂的感情。

　　一方面，保安已成为单位和小区越来越重要的守护力量；另一方面，越来越多的保安打人及犯罪事件不断发生。

　　保安队伍在构建和谐社会的今天，在健全社会服务体系、协助维护社会治安方面成为一支重要的“辅警”力量。2006年，全国保安队伍直接抓获违法犯罪嫌疑人员16.2万名，有效缓解了公安机关警力不足。同时，有67名保安员在岗位上献出了年轻的生命，6679名保安员英勇负伤。

　　同时，保安业内人士都承认，保安市场服务水平参差不齐的现象一直没有从根本上得到好转，快速发展的保安队伍和保安产业的规范化面临着诸多深层次矛盾。

　　如何促进保安市场的规范与健康发展？如何让这支上百万人的队伍成为构建和谐社会的重要力量？《瞭望》新闻周刊组织了专题调研，深入多个省市进行调查。

　　保安违法事件频发

　　银书君16岁就曾经在家乡疯狂抢劫4起，被法院判处有期徒刑10年。出狱后他去上海打工，花50元购买了一个假身份证。而物业公司招聘他时，只翻看了身份证，当场就拍板要他了。

　　2005年7月24日，银书君骗开了上海龙柏香榭苑小区年仅24岁的鲍源源的家门，抢劫财物并奸杀了她。

　　而截至去年10月，上海20万从事保安工作的人员中，只有不到5万人经过严格审核和培训。物业公司自主聘请保安时，往往只是从身体强壮程度考虑。

　　不规范、多隐患，成为我国保安市场和保安队伍的一个显著特征，保安人员违法犯罪事件屡屡发生：

　　2006年6月17日，百度公司一名女员工留宿公司，掌握门卡的保安潜进去，欲实施强奸，遭反抗后用刀将她刺死；

　　2006年6月29日，北京朝阳区北苑家园紫绶园13号楼某室业主夫妇在家中遇害，凶手竟是这个小区的保安队长。

　　如果说上述案例仅是个别保安员的极端行为，那么频繁发生的暴力事件中，一些保安充当的却是黑打手和恶势力的角色。

　　2007年4月11日，北京朝阳区八里庄“远洋国际”和临近的“住邦2000”，因路权纠纷进行混战，双方物业的50余名保安对峙，用消防栓、灭火器和砖头殴斗。

　　5月6日，广州白云区京溪路“御品”楼盘20多名建筑工人讨欠薪，却惨遭楼盘保安持铁棍、扳手暴打，现场有人还公开叫嚣：“打死一个工人给20万！”。最终造成9名工人受伤。

　　5月10日，青岛市南京路上，兰先生被违法设置在人行道上的护栏打中头部，向设置护栏的“创意100园区”讨说法时，和儿子一起遭到园区物业经理率领多名保安的毒打，导致父亲鼻梁骨折，儿子胫骨骨折。

　　5月24日，石家庄市公安局民警王南海出警时，遭到国客大酒店“护场人员”围攻殴打。王南海嘴角被打破，三颗牙齿松动，佩枪枪纲被拽断，警车钥匙丢失……

　　物业纠纷中保安打业主已经不再是新闻，中国人民大学“社区治理”课题组2001～2005年先后对北京100多个居民小区进行调研，结果显示：业主与物业公司发生过严重纠纷的小区占80%，与物业管理人员及保安产生肢体冲突和暴力冲突(不包括威胁和恐吓)的占37%。

　　课题组介绍，一些保安人员暴力犯罪，更多的是为了雇主的利益，没有规范的保安正面临着由社会安全职业沦为雇主打手、帮凶甚至恶势力的质变。

　　体制之困与法律之惑

　　并不是所有的保安公司都存在上述问题，存在混乱现象的主要集中于物业保安和“黑保安”两类保安队伍中。

　　以北京市为例，从事保安性质工作的人员分4类：一是公安机关组建的保安服务企业2家，保安员8万余人；二是各单位内部自建值守力量约4万人，负责内部治安秩序维护，不对外派驻；三是物业管理公司从事安全服务人员约5万人，占物业从业人员的20%；四是非正规保安服务企业，即未经公安机关批准从事保安服务的“黑保安”企业，约3.5万人。

　　本应是老百姓信赖的保安，现在却成为不少人恐慌和重点提防的危险对象。《瞭望》新闻周刊调查发现，出现问题较多的是游走在公安部门监管范围之外的第三和第四类保安队伍。据公安部治安管理局去年组织的摸底调查结果显示，全国未纳入监管的非正规保安队伍有150多万人。

　　因为客户的需求层次不同，未经公安机关审查批准的“黑保安公司”遍地开花。2006年，北京公安机关对擅自经营保安培训、保安服务的非正规保安服务企业逐一开展调查和登记，214家非正规保安企业、1033个非正规保安驻勤点、3.5万余名非正规保安员浮出水面。

　　北京市公安局内保局副局长张强告诉本刊记者，立法滞后制约了公安机关对保安行业的监管工作，行政机关要依法行政，无法可依的状态使监管工作十分被动。由于缺少行业法律法规，一些社会人员到工商部门注册了保安咨询、劳务服务等性质的公司，在名称上也不叫“保安”，公安机关无法掌握保安行业的准确情况，无法进行监管。

　　张强说：“保安员违法犯罪，可以依照《治安管理处罚法》和《刑法》处理，企业违规经营问题公安机关则无能为力。更严重的是，一些非正规保安企业对从业人员不政审、不培训、不严格管理，大量不法分子进入这一行业，形成恶势力。”

　　除“黑保安”之外，另一类出事较多的是物业保安。北京市公安局内保局保安和技术防范管理处处长初京介绍，公安部门对物业保安的准入、监管和处罚缺乏依据和手段，其根源在于两部法规的矛盾。

　　公安部2000年出台的《关于保安服务公司规范管理的若干规定》中规定：“保安服务公司只能由公安机关组建，其他任何单位、部门、个人不得组建。”

　　而建设部2003年颁布的《物业管理条例》则规定：“物业管理企业雇请保安人员的，应当遵守国家有关规定。保安人员在维护物业管理区域内的公共秩序时，应当履行职责，不得侵害公民的合法权益。”

　　初京解释说，根据物业条例，物业公司可以自聘保安，从事保安服务。这就带来了一个管理难题：北京警方对保安公司普遍实行的证照前置审批，在物业公司行不通。例如，一家保安公司上一年若发生暴力事件，警方可不予年审吊销其执照。而对物业公司，警方只能查处肇事保安员，物业条例中对公司也没有罚则。这就是很多物业公司，指使保安员殴打业主后，仍然能够执业的原因。

　　随着我国商品房制度的推行，物业公司自聘保安的数量已经不可小视。以北京为例，目前全市物业管理公司从事安全服务人员约5万人，占物业从业人员的20%，已经远远超过没有在公安机关备案登记的所谓“黑保安”数量。

　　中国社会科学院法学研究所研究员莫纪宏指出，物业保安的问题只是一个缩影，目前酒店、民营企业、矿山等，都存在大量自聘保安。记者日前在石家庄、哈尔滨、北京、南宁等地调查发现，一些私营企业、娱乐场所、酒店、矿山、物业小区、商场等“私招滥雇”安保人员现象非常突出。这些安保人员因未在公安机关备案，也少有培训，对外也不称保安，导致管理部门监管失控。他们不讲法，只认钱和老板，扮演着“恶势力、黑打手”的角色。

　　怎样才能规范发展

　　让保安市场步入健康发展的轨道，是各地的共识。去年以来，各地公安机关抓整顿，强素质，整合了一大批保安资源，初步遏制了保安市场混乱的局面。

　　北京市的做法引人关注。北京市去年下发了《关于加强对保安服务企业保安培训机构监督管理工作的意见》。这一文件明确规定：开办保安企业须经公安机关前置审批，工商部门才给予办理营业执照。这样不仅从源头上堵住了非正规保安企业进入市场，而且建立起了公安、工商联合执法的机制，公安部门列入违法犯罪黑名单的企业，工商部门将不给予年审。

　　通过严格的审核程序，一批非正规保安企业被准许加盟到北京市保安服务总公司(以下简称“北京保安”)旗下并接受管理，支付加盟费用并以北京保安名义开展业务，合格的非正规保安企业被“招安”；此外，不合格的非正规保安公司工商部门不予年审，新建保安公司不符合规范的，被工商部门拒绝审批。

　　“分流一批、规范一批、死亡一批”，北京的做法取得了明显的成效，北京保安市场秩序好转是明显的，据统计，今年一季度北京警方查办案件中，涉及非正规保安问题的案件比去年同期下降了43.8%。

　　然而这一做法引发争议。一家小型保安公司负责人告诉本刊记者，北京保安业的“特许加盟”根本不是市场行为，是政府部门强制的，我不愿加盟，更不愿意每月交纳营业额3%的“加盟费”，但是不加盟就不给我经营牌照，就要取缔。说白了加盟就是给我们戴顶“红帽子”，保安业什么时候才能真正市场化？

　　初京接受本刊记者采访时说：“我们的整顿措施，都是依靠扩展边缘法规、与其他部门协同进行，相当于‘打擦边球’执法。北京市出台的《关于加强对保安服务企业保安培训机构监督管理工作的意见》，公安机关前期调研就用了近一年时间，如果没有这个文件，根本控制不了非正规保安的发展势头。”

　　初京同时认为，清理整顿只能解决一时问题，要想从根本上使保安行业纳入规范化、法制化发展轨道，必须通过保安立法来解决。本刊记者了解到，目前全国人大已对保安业立法作了前期准备，《保安法》已进入立法机关工作日程安排范围。

　　许多保安服务企业和专家都对立法规范保安服务业表示期待。北京央务恒远保安服务有限公司总经理宋祥银说，保安服务业发展二十多年来一直没有法律规范和保障，造成了保安业后期发展的混乱局面。

　　中国人民公安大学治安系副主任张弘说，现阶段我国的保安企业市场化水平仍然很低，当务之急是加强监管和规范。如果下一步保安业全面对外开放，国外保安公司进入中国执业，“管办合一”的管理体制显然是不行的，应依法进行规范，实行“管办分离”。

　　公安部副部长刘金国透露，保安立法的核心内容就是将经营保安服务纳入行政许可项目，明确具体条件、标准和程序；改革公安机关独家办保安服务企业的规定，允许符合条件的公民、法人和其他组织依法开办保安服务企业；建立市场准入制度，培育统一、开放、竞争、有序的保安服务市场，逐步实现公安机关由“办保安”向“管保安”转变。保安服务市场开放以后，公安机关履行的监管责任不是小了，而是任务更重、要求更高、责任更大了。

　　作者：李舒 王勉 孙英威