看着自己包里的50余份公文，郭世宇对自己的上访越来越没有信心。

　　包里装着厚厚一沓材料。有全国人大常委会给他出具的信访介绍信，有法院的判决书，有在档案馆里查到的市政府文件，有法院、政府之间来往的公函复印件……13年来，包里已积攒了各式公文50余份，分别来自人大、法院、检察院、政府办公室、信访局、乡镇企业局等12家机关。

　　这些公文全部是为了解决一个问题：海南省三亚市乡镇企业示范区的国有土地使用权问题。

　　郭世宇是示范区内一家饮料厂的负责人。示范区内还有制冰厂、冷冻厂等十几家乡镇企业。1994年，这十余家乡镇企业开始陷入与示范区所在地——榆港居委会的纠纷中。这场纠纷，让十余家乡镇企业从1996年起相继瘫痪，至今不能开工生产，昔日的三亚市乡镇企业示范小区，已成了一片废墟。

　　一张国土证毁掉一个乡镇企业示范区

　　南边海，是海南省三亚市著名风景区鹿回头山脚下的一片国有土地，上世纪70年代这里还是荒山、海滩。1971年,它被划拨给榆港作为渔民新村(但没有批准文书)。当时的榆港生产大队曾发动群众，历时3年填海造地。

　　1987年后，榆港(已成居委会)把这块地方的30多亩土地相继承包给宝岛制冰厂、鹿城饮料厂、永兴冷冻厂等十几家企业，承包期限为10年~20年不等，允许企业从事工业生产等经营活动。到上世纪90年代初期,这些厂已投资近亿元，相继发展壮大，每年给三亚市带来几百万元的税收，解决近千人就业。南边海也成为三亚市乡镇企业的示范小区。

　　然而，到1992年，三亚市征用南边海土地进行旧城改造，十几家企业都在改造范围内。榆港居委会在了解了政府要求企业自主改造后，认为南边海土地使用权归居委会，便于1994年7月向三亚市国土局申办土地使用证。1995年年初，南边海的10家乡镇企业也联名向三亚市政府提交了申办土地使用证的报告。

　　纠纷由此产生。1996年3月，三亚市政府下发《三府函(1996)31号文件》，决定将南边海的土地使用证发给10家乡镇企业。榆港居委会不服市政府的决定，并向有关部门反映。

　　三亚市人大常委会就此组织有关部门进行了专门调查，于1996年8月发《三人常函(1996)2号文件》给三亚市政府，建议市政府按国家土地管理法有关规定，对10家乡镇企业现用的土地办理征用手续后，重新办理土地使用权出让给这10家企业，并尽快办理土地使用证。

　　一个月后，三亚市政府下发了落实人大常委会意见的文件《三府函(1996)163号文件》，要求三亚市房产管理局尽快为乡镇企业发放土地使用证，并给榆港居委会以适当经济补偿。10家企业将来发展了，也要为榆港居委会的社会公益等事业多作贡献。

　　然而，榆港居委会仍然不服三亚市政府的《通知》，并组织村民将饮料厂和冷冻厂的大门堵住。土地权属纠纷矛盾开始激化，一些企业从此开始停产。

　　矛盾双方频频上访三亚市委、市政府、市人大，要求明确土地使用权。

　　时间又拖了7个月，三亚市政府在两难的情况下改变了政策，以政府办公室名义下发《会议纪要》(三府办［1997］31号)，重新确定榆港居委会具有南边海土地使用权。文件明确：三亚市房产管理局先给榆港居委会办理土地使用证，在此基础上，同时给具备条件的企业办理土地使用权的转让手续。企业要获得土地使用权，必须经榆港居委会同意。

　　《会议纪要》下发后一个月，三亚市国土局为榆港居委会颁发了国有土地使用证，但10家企业却没有按当初协调的办法，同时获得居委会的土地使用权转让。

　　十几家企业最终将市政府和榆港居委会告上了法庭。

　　办公室《会议纪要》与政府文件哪一个效力大？

　　办公室与市政府文件哪一个效力大？海南省的三级法院给出了不同的答案。

　　三亚市城郊人民法院在1998年12月进行初审时认为，南边海一带的土地属国有土地，三亚市人民政府在《三府函(1996)31号文件》和“163号文件中”，决定由三亚市房产管理局依法给予企业办理国有土地使用权手续，尽快发给土地使用证，但三亚市政府的职能部门国土局在三亚市未撤消上述文件和未取得被告(三亚市政府)同意批准的情况下，给第三人榆港居委会发证，违反了法定程序。

　　三亚市城郊人民法院最终判决被告三亚市政府撤消给榆港居委会发证的行为，重新作出具体的行政行为。

　　初审判决之后，三亚市人民政府服判不上诉，而榆港居委会不服，上诉到三亚市中级人民法院。三亚市中院1999年5月二审一改城郊法院的判决，认为城郊法院一审认定事实不清，证据不足，使用法律不当，应予撤消。

　　三亚市中级人民法院二审判决的依据主要有三点：一是南边海的争议土地是当年榆港大队在上世纪70年代付出3年劳动填海造地形成的；二是南边海的争议土地是榆港居委会以租赁形式承包给乡镇企业经营的，榆港居委会是实际的开发利用者；三是三亚市政府办公室的31号《会议纪要》是处理南边海争议土地连续几个行政行为中的最后一个。

　　9家乡镇企业对三亚市中级人民法院的二审不服，申请再审，被三亚市中级人民法院于2000年8月驳回。

　　2002年9月，海南省高院在复查后驳回乡镇企业的再审申请。2005年11月，海南省高院又一次驳回十几家企业的申诉。

　　2006年8月，海南省高院的主管副院长亲自带队前往三亚，与三亚市领导人就企业申诉一事进行协调，并在10月份向三亚市政府发出司法建议函，建议三亚市政府完成其下属办公室未完成的事项，利用行政手段，妥善化解纠纷。

　　记者注意到，海南省高院给十几家企业的驳回申诉通知书中，对三亚市政府的做法进行了含蓄的批评。称：三亚市政府对涉案土地权属问题的处理，先后作出多次决定，有的内容不完全一致，以及与有关部门、三亚市人大的有关决定、决议不一致。三亚市政府在处理争议过程中的不确定性和反复性，人为地增加了问题的复杂性，其行政程序确有瑕疵。

　　多一份公文多一份失望

　　郭世宇特别看重一份三亚市人大向省人大的汇报材料。这份2006年底的汇报材料不到300字，内文写到：三亚鹿城食品饮料有限公司等九家企业，因不服三亚市中级人民法院(1999)三中行终字第一号行政判决，近年来多次越级上访，直至全国人大，但该案目前仍得不到妥善处理。一是该案三亚市人大常委会曾组织相关部门进行专门调查，并下发《三人常函(1996)2号文件》给市政府，市政府按照该文件精神又下发了《三府(1996)163号文件》。我们认为以上两个文件是正确的。二是该案已经省高院审查。按有关规定，三亚市人大不便监督，为了妥善解决矛盾，消除不利因素，故建议省人大依法监督。

　　“虽然知道三亚市人大支持我们这些乡镇企业的发展，但也知道他们有些无奈。”郭世宇说。

　　而一份海南省检察院的公文，则让郭世宇和他的同伴无法理解。

　　2001年4月，针对南边海企业不服三亚市政府给榆港居委会颁发《国有土地使用证》，不服三亚市中院的判决，海南省人民检察院经过初步审查，认为三亚中院的判决可能存在《中华人民共和国行政诉讼法》第六十四条规定之情形，为进一步查清案情，决定立案审查。

　　该条规定内容为：人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。得知省检察院立案后，郭世宇和同伴们着实欣喜了一阵，感觉希望来了。谁知道这一等就是六年，到现在仍然没有结果。

　　郭世宇没有了最初时的自信：“我们普通老百姓觉得多一份公文就多一份希望，现在的情况却是多一份公文多一份失望。”(记者 任明超)