来自国务院法制办的数据显示，2006年，全国31个省、自治区、直辖市政府共收到本级政府所属工作部门和市(地、州、盟)政府报送备案的规范性文件9071件。经过审查，属于备案范围的8397件规范性文件中，发现存在问题的515件，截止到2006年底，按照备案审查程序已经纠正432件。

　　不同于行政法规和规章

　　今年2月25日，国务院办公厅印发通知：全国范围内对现行行政法规、规章进行一次全面清理；3月15日，国务院法制办向全国法制工作机构下发通知，明确了行政法规、规章清理工作的有关问题。

　　随后，有媒体用了“中国将全面清理红头文件”对此进行了报道。客观地说，这种说法不准确，因为行政法规、规章与“红头文件”既有联系，又有区别。清理行政法规、规章还不等于清理所有“红头文件”。

　　有广义狭义之分

　　“红头文件”并非法律用语，是老百姓对“各级政府机关下发的带有大红字标题和红色印章的文件”的俗称。

　　从制定机关的权限来看，行政法规的制定机关是国务院，规章的制定机关是31个省、自治区、直辖市人民政府，49个较大的市人民政府，以及国务院各部门、各直属机构和具有行政管理职责的直属事业单位。而一般“红头文件”，有行政管理权的行政机关在行政管理工作需要时就可以制定。可见，“红头文件”实际上有广义与狭义之分。

　　广义的“红头文件”就是从字面理解的带红头和红色印章的，既包括行政机关直接针对特定公民和组织而制发的文件，也包括行政机关不直接针对特定公民和组织而制发的文件，以及行政机关内部因明确一些工作事项而制发的文件。

　　而狭义的“红头文件”是专指行政机关针对不特定的公民和组织而制发的文件，这类文件对公众有约束力、涉及到他们的权利和义务，也就是法律用语所称的行政法规、规章以外的其他具有普遍约束力的规范性文件。公众所关心关注的，应该是指狭义上的“红头文件”。

　　“后遗症”须解决

　　有专家认为针对不特定的公民和组织的“红头文件”是抽象行政行为，关系到经济社会等各个方面。绝大多数“红头文件”符合社会变革的方向，反映人民的呼声，在行政管理和社会生活中发挥了重要作用。

　　“红头文件”的作用不能低估，但少数“问题文件”的危害性也不容忽视，其“后遗症”也必须解决。

　　据了解，全国可以出台“红头文件”的机关数以十万计，“红头文件”制定机关数量之大，可见一斑。“红头文件”出台时间一般较短，加之个别地方监督不够，一些“红头文件”存在与上位法相抵触、相互“打架”等问题。还有个别有立法权限的行政机关，为了节省时间，片面地追求工作效率，对本该通过立法加以规范的行政管理事项用了下发“红头文件”的形式代替。

　　备案监督是关键

　　早在2001年12月，国务院就公布了《法规规章备案条例》，2004年3月又发布《全面推进依法行政实施纲要》，都明确要求：对报送备案的规章和规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。

　　据了解，全国31个省、自治区、直辖市都建立了规范性文件备案制度，形成了省、市、县、乡(镇)“四级政府、三级备案”的体制框架，实现了县级以上地方各级政府对其所属工作部门和下级政府的规范性文件进行监督。因此，解决问题的关键在于要完善相关工作机制，加大审查力度，切实抓出成效。(黄庆畅)