中新网11月29日电 据第一财经日报报道，中央机构编制委员会办公室(中编办)专门设立机构编制监督检查司，分三年对全国31个省区市督查一遍，以确保5年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减不增。专家认为要实现这目标，近期需要财政和编制的硬约束改革，长期需要自下而上的民主管理。

　　继2005年9月中编办会同中纪委、监察部、中组部、财政部等部委对河北等10个省区市的101个乡镇进行联合督查后，日前，中编办牵头的联合督查组对内蒙古等九省区控制乡镇机构编制和实有人员情况展开了督查。而据了解，剩下的12个省区市也将于明年展开督查。

　　实行督查的依据是《国务院关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知》规定：严格控制乡镇领导职数，从严核定和控制乡镇机构编制和财政供养人员数量，由省级政府实行总量管理，确保5年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减不增。

　　总量控制“只减不增”

　　在“只减不增”的目标上，中编办一位主要领导曾提出一个大胆建议：乡镇能否就只定10名行政编制。

　　对此，福建省编办主任陈海基对下属各级编办主任表示，“只减不增”不能理解为只出不进，中央下文件鼓励大学毕业生到乡镇去工作，意味着乡镇要进人。华中师大中国农村问题研究中心副主任项继权向《第一财经日报》补充解释，村要设村警务室，假设每个村一个村警，那么全国70多万个村，至少需要70多万编制人员。

　　另外“只减不增”不排除个别乡镇增加编制，陈海基表示，广东有个材料提出，发达的乡镇应设置10个左右内设机构，配备100~150名编制；特别发达的乡镇，可设15个左右内设机构，配备150~200名编制；而对于落后的山区乡镇来说，则在20名编制基础上可再精简。

　　即使对“只减不增”做灵活处理，实行全省总量控制，但截至目前，督查组相关负责人仍坦承，实现“只减不增”5年目标，形势依然非常严峻。

　　编制与财政“双硬约束”

　　编制增的压力集中在乡镇事业单位。项继权分析，乡镇事业单位收支不规范，人员难以控制，没有一个准数。“从湖北的经验来看，编办从编制和财政角度得出有7万多，统计部门统计9万多，而省里领导透露是23万左右。”

　　中央编办研究中心副主任、联合督查组组长魏刚前日在内蒙古表示，近半数的省(自治区、直辖市)乡镇事业单位超编。

　　超编以及增编的一个原因是，编制管理和财政体制分别存在软约束。其中机构编制管理的法治性、权威性并不强，易被管理对象突破，同时上级业务部门也容易干预下级机构设置和人员配备。

　　一位编制系统人士表示，目前与机构编制管理相关的《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《事业单位登记管理暂行条例》，前者仅适用于国务院本级的行政机构设置和编制管理；后者所适用的事项比较专业和狭窄。

　　近日全国人大内务司法委员会对媒体表示，中央机构编制办公室正在研究起草地方各级人民政府机构编制管理条例，力争尽快报国务院审议。

　　财政软约束是乡镇一级存在许多自收自支项目，这对“只减不增”目标产生很大制约。目前普遍展开的乡财县管财政体制对乡镇自主进人形成了制约，“但由于县市级及以上政府的财政不透明不公开，却打开了县级政府往乡镇安插人员的阀门。因此乡镇机构改革还需要市县改革配套。”项继权说。

　　项继权表示，从长远看，控制乡镇编制和财政供养人员除进行自上而下监督外，还需要适时实施自下而上的管理，由当地老百姓来民主评议是否应该设置机构和增加编制。(孙荣飞）