专家诠释社会保障制度“十二五”期间全民覆盖

　　●中国已经走过了单纯追求做大财富蛋糕的改革时代。“十二五”期间，中国将进入各个领域协调发展、同步发展的一个后改革时代。新时代的特色应该是“民生为重、富民优先”

　　●我建议在“十二五”规划中确立一些基本的约束性指标：在“十二五”期间将基尼系数控制在0.45以内，到2020年时控制在0.4以内；劳动者报酬占初次分配比重提高幅度在“十二五”期间应当不低于5个百分点，到2020年恢复到50%以上；财政支出用于民生的部分应高于财政收入的增幅，每年1到3个百分点，2020年达到30%左右；确保基本养老保险、医疗保险、基本公共服务等在“十二五”期间实现全覆盖

　　●中国立法正在民意引领下以关注民生的视角，走向民生立法的历史性转型。基本的社会保障制度将走上法制化轨道，“十二五”期间，我期待的是《社会救助法》、《社会福利法》、《慈善事业法》的出台，那时候才真正意味着城乡居民有稳定的安全预期

　　“如果有一天我老无所依，请把我留在那时光里；如果有一天我悄然离去，请把我埋在这春里……”在出租屋里，44岁的农民工王旭和他的伙伴光着膀子声嘶力竭地翻唱《春天里》。这是汪峰2009新专辑的主打歌曲。

　　湖南省委书记周强说：“每看一次都感动得热泪盈眶”。这段视频在网上迅速蹿红。很多人看后为之动容。网友留言，两位农民工用沧桑呐喊着当下众人的苦涩、对未来的期待。

　　目前，各地纷纷开展“我为‘十二五’规划建言献策”活动，国家公务员、工人、农民，各行各业积极参与。“十二五”，中国的社会保障制度将如何发展？怎样才能让所有人实现“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的民生五有目标？

　　11月30日，全国人大常委、中国人民大学教授兼中国社会保障研究中心主任郑功成接受了本报独家专访。

　　“十二五”，社会保障制度在普惠制中构建公平化

　　记者：“十一五”期间，民生正在由一种政治宣示语言转化为执政与施政理念，并开始落实在具体的相关制度安排与政策措施上。十七届五中全会勾画出我国“十二五”规划的发展蓝图，那么中国社会保障改革与制度建设又应朝哪个方向发展？

　　郑功成：从各方对于“十二五”规划的建议看，经济增长和GDP增长已不再是唯一的核心指标，而是强调全面协调可持续发展。民生和社会建设的目标提到了前所未有的高度，比如五中全会提出坚持要把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。

　　这表明，我国已经走过了单纯追求做大财富蛋糕的改革时代。“十二五”期间，中国将进入一个包括经济、社会、政治、文化等在内的各个领域协调发展、同步发展的一个后改革时代。新时代的特色应该是“民生为重、富民优先”，在全体国民合理分享财富蛋糕的基础上加快实现共同富裕的步伐，让老百姓真正逐渐过上有质量、有尊严的生活。

　　记者：在新的历史时期，我们如何实现全体国民合理分享财富蛋糕？

　　郑功成：除了提高劳动报酬和通过多种途径提高居民收入，“十二五”期间尤其应该确立社会保障制度已非“雪中送碳”型，而是要在普惠制的基础上，促进社会财富的公平分配。

　　过去的30年，中国一直强调的是财富的创造、增长和积累，而不管是谁获得了最大利益，我们追求的都是把蛋糕做大。如今，蛋糕做得很大了，GDP总量已经超过日本，成为全球第二大经济体，特别需要形成新共识，即把“合理分配财富”置于与“尽可能的创造和增加财富”并重的位置上来考虑，分好蛋糕与做大蛋糕同等重要，甚至需要更加重视财富的合理分配，才有利于财富的继续增长和积累。

　　现阶段社会财富分配不公问题，从某种程度上说，是长期过分追求效率优先乃至形成片面追求财富增长的结果。虽然中央政策以往强调“效率优先，兼顾公平”，近几年更是强调突出社会公平，但很多制度安排与政策措施并没有充分考虑到公平，或者考虑公平不够。由于缺乏公平性，导致利益的调整缺乏合法性，无法得到被调整的一方的认可，进而表现为诉讼、上访以及各种群体性事件甚至恶性案件，这是一个很危险的社会信号。所以，现在在收入分配问题上应该考虑在遵循公平原则下实现效率的提升。

　　因此，我多次建议在“十二五”规划中，应当进一步明确由追求效率优先、鼓励部分人先富的财富分配方式，转变为突出公平、全体人民共享发展成果的财富分配方式。

　　记者：那么，我们收入分配制度改革的愿景是什么样的？

　　郑功成：总的讲应当实现三个目标：一是让全体国民都能合理分享到国家发展成果；二是让城乡居民通过合法手段与相应的制度安排走向共同富裕；三是缩小地区、城乡、群体和阶层之间的收入分配差距。因此，与前二次收入分配改革相比，这一轮收入分配改革更全面、更复杂，最终目标是确立一个清晰、公正、定型的收入分配秩序。

　　从根本上解决这些问题，应以构建长久公正的收入分配制度为目标，突出合理分配财富与普惠民生的发展理念，深化国企、户籍、就业三大体制改革，调整财政、税收、社保三大宏观政策，从提升就业质量等五个方面入手扭转初次分配失衡格局，从完善政绩指标等三个方面促进地方理性发展。

　　现在，很多人想的都是短期内暴富，甚至把劳动所得放在次要位置，所以股市、楼市才会引起那么大的关注；许多单位的员工不是指望体制内的工资，而是指望工资外的收入，这些都是对收入分配秩序没信心的表现，是不正常的。推行收入分配改革，就是要引导人们把注意力转到多劳多得，转到通过创造更多社会财富来为自己赢得更多收益、提高生活质量上来。

　　因此，我曾通过各种途径，建议在“十二五”规划中应当确立一些基本的约束性指标，以明确收入分配改革与民生保障的目标预期。约束性指标应包括明确基尼系数的控制目标，在“十二五”期间将该指标控制在0.45以内，到2020年时控制在0.4以内；劳动者报酬占初次分配比重提高幅度在“十二五”期间应当不低于5个百分点，到2020年恢复到50%以上；财政支出用于民生的部分应高于财政收入的增幅，每年1到3个百分点，2020年达到30%左右；确保基本养老保险、医疗保险、基本公共服务等在“十二五”期间实现全覆盖。

　　“十二五”，中国走向社会保障制度的定型期

　　记者：过去的5年间，我们的每一次访谈，您都说，“中国的社会保障制度改革必须在法制化的框架下进行，而社会保险制度已经到了必须定型、稳定和实现可持续的发展阶段，不能长期试而不定。”如今，站在“十二五”的窗口前，《社会保险法》终于出台，这对于老百姓未来的社会保障生活有着怎样的意义？

　　郑功成：“十二五”期间，我国的社会保障制度经过长期试点的探索性阶段，将真正进入我所期望的定型、稳定、可持续发展阶段，也就是法制化发展阶段。

　　2010年10月28日全国人大常委会通过的《社会保险法》，是中国社会保障体系建设的最重要的法律，它也是中国社会法律建设中最重要的支架性法律，是中国社会主义特色法律体系形成的重要标志。《社会保险法》的建立对于促使社会保险制度定型至关重要，因为只有立法机关才能尽可能地平衡责任主体各方的权利和义务。这部法律的颁布表明，我国社会保险制度正按照预期目标走上轨道。

　　不可否认，早前，效率优先过度的价值取向，扭曲了社会保险制度追求社会公平正义的本质。制度分割、部门分割、地区分割的格局，损害了社会保险制度的完整性与系统性。监管体制中的职责紊乱，损害了社会保险制度的健康运行与可持续发展。财政责任的模糊，阻碍着新制度的健康成长。

　　当然，我说过《社会保险法》是劳动者的福利法，是劳动者权利的保护伞，但我们也不能指望它是完美的、万能的，实施后还要根据具体情况进行修改，这是更加完善的社会保险制度建立的重要条件。同样，中国整个社会保障制度的改革与发展基本思路是，先实现社会保障制度的普惠性，再通过整合制度、缩小差距逐步发展公平的普惠。

　　记者：社会保障是民生之安全网。《社会保险法》的通过只是这张民生保障大网中的支架，在“十二五”期间，我们还应如何编织？

　　郑功成：在“十二五”期间，应注重通过立法途径保障劳动者享有公平的劳动机会、受教育机会、享受劳动成果的机会和享受经济社会发展带来的好处的机会。中国立法正在民意引领下以关注民生的视角，走向民生立法的历史性转型。基本的社会保障制度将走上法制化轨道，“十二五”期间，我期待的是《社会救助法》、《社会福利法》、《慈善事业法》的出台，那时候才真正意味着城乡居民有稳定的安全预期。

　　比如，《社会救助法》也是一个基本法，目标是保障城乡居民尤其是低收入群体的基本生活。具体而言，它包括了生活救助、急难救助、灾害救助等内容，是低收入群体免除生存危机的保障机制。这部法律应该在“十二五”期间出台，法律应当明确社会救助作为公民基本权利的属性，要将其纳入基本公共服务。第二点，国家应该建立社会救助的最低标准。第三点，中央政府应该协助地方政府具有达到中央政府制定的救助标准的财政能力，通过完善转移支付体制来实现。

　　“十二五”，社会保障制度由基本保障转向全面覆盖

　　记者：如何理解“十二五”规划建议中提出的，着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。

　　郑功成：符合国情就是要看到我国还是发展中国家，也是处于快速工业化进程中的国家，我国现在已经跨入中等收入国家行列，这决定了必须建立与工业文明相适应的制度，而这种制度的建设又必须在确立目标预期的条件下分清轻重缓急循序推进。从当前来讲，健全社会保障体系与推进基本公共服务均等化当然是十分重要的发展目标。推进基本公共服务均等化的实现，一是要全面推进有目标预期的基本公共服务；二是要对基本公共服务进行分类、分工、分责；三是要进行体制机制创新，四是基本公共服务总量要增加，结构要优化，城乡要统筹。

　　比如，政府已经基本实现了九年制义务教育免费服务的形式上的均等化，但优质教育资源的均等化还是一个需要着力推进的长远目标，现在很多地方尤其反映幼儿园很难上，“十二五”期间，政府就要把解决学前教育作为教育基本公共服务均等化的一个重要方面加以推进。

　　不过，我在调研中也发现，在现行体制下实际上很难实现基本公共服务均等化，各个职能部门从中央到地方都是条条分割，一直延伸到乡镇这一级。这种条条分割的格局实际上是不利于为最基层的老百姓提供基本公共服务的，因为分割意味着不均等，统筹与一体化才可能实现均等化。因此，“十二五”期间，政治体制改革的成果将直接影响着社会保障制度改革及相关服务的效果，从而特别打破现行体制，同时实现推进基本公共服务均等化的机制创新。

　　强调基本公共服务要分类可以简单地解释为，有必要首先明确政府、市场、社会的不同责任和分工，同时对基本公共服务和超过基本公共服务之上的服务需求进行分类，基本公共服务也可以实行购买的方式，比如把社会服务委托社会机构，这样政府的职能就会发生相应的变化，这是机制上的创新。推进基本公共服务均等化就要打破原有的传统体制，突破原有的官方包办公共服务的供给机制。

　　记者：“十二五”规划建议中多次提到了“全覆盖”，现实中，又有太多的人和翻唱《春天里》的农民工一样，因徘徊在“体制外”饱含着对于未来生活保障的恐惧。实现社会保障的“全覆盖”道路还离我们有多远？

　　郑功成：在人民生活状况普遍获得持续改善的条件下，贫富差距、劳资矛盾等加剧了社会风险，不同阶层居民间的利益分歧不断升级，城乡居民已经不再满足一般意义上的收入增长与生活水平提高，要求的是社会公正，追求的是共建、共享、共富和有安全保障、自有、平等和有尊严的高质量生活。因此，建设覆盖城乡居民的健全的社会保障体系和推进基本公共服务均等化的呼声应当是政府不断进行社会保障制度建设与发展的原动力。

　　对此，“十二五”期间要努力实现的社会保障制度全覆盖方向可以这样诠释：在社会救助方面，城乡最低生活保障实现制度统一、差距缩小，走向定型、稳定的综合型社会救助体系，贫困线标准达到人均每天不少于一美元；医疗保障制度覆盖全民，城镇居民医疗保险与农村新型合作医疗实现制度整合、差距缩小，职工医疗保险扩展到非农业人口中的所有就业者；用多元化的养老保障制度安排覆盖全体国民，完善职工基本养老保险制度，改革机关事业单位退休金制度，实现农民社会养老保险制度全覆盖，建立覆盖城乡老年人的福利津贴制度，从制度层面上实现人人享有养老金的目标；稳妥推进住房保障制度建设、老年人福利、残疾人福利事业等相关社会服务的发展；增加国家财政对社会保障的投入，从现行口径统计的财政性社会保障支出占国家财政支出比重，从不足12%提高到15%以上，用于满足社会救助制度、医疗保障体系与多元养老保障制度及其有关保障制度建设的资金需要。此外，还要特别关注老年服务需要，建立健全老年服务体系，确保老年人生活质量。

　　总之，十二五期间是我国社会保障体系全面建设，基本保障制度全面走向定型、稳定、持续发展的关键时期。 (于宛尼)