专家评都市“安全瓶颈”:政府社会管理能力滞后(2)

　　再比如，城市垃圾处理也成为一大难题。垃圾或填埋或焚烧，环保安全如何保障，已经在一些大城市暴露出问题。

　　消防站点的设置，受限于大城市寸土寸金的商业规划。在英国、德国等发达国家，城市消防站点的布局相对合理，并配备专业消防力量，若人手不够，还随时可召集消防志愿者，且分工明确，训练有素，有明确的编组和技术专长。合理布局加上志愿者的有效有序参与，极大提升了消防能力。

　　在更多城市开始普及的地铁，其安全也值得高度关注。2003年韩国大邱地铁数百人死亡，其教训十分深刻。目前，我国地铁线路中多是单向线路，一旦出现紧急情况，逃生和救援存在一定难度。虽然制订了相应的预案，但真要发挥作用，需要进行有针对性的实战演练，并不断完善预案。同时，在地铁等重要设施的规划中，进行科学的风险评估，着眼于城市的长远发展，适当增加资金投入，就可以有效避免一些问题的发生。

　　这些规划管理中的先天不足，绝大多数已经得到城市管理者的重视，但关键是谁来解决、怎样解决。有的安全管理职责缺乏明确界定，甚至没有人愿意负责，那么提升城市管理水平就仍是一句空话。

　　当然，大城市虽然财力富足，毕竟也有限度。“补旧账”投入很大，可以分阶段分批次进行，但应提上重要议事日程，排出优先性，有针对性地加以解决。另外，相当一部分城市现在面临新区建设，在未来不久将面临城市更新的课题，做好更科学更周全的规划，用更高的标准来要求城市建设，是完全可行的。

　　一些事故过后，政府付出大量资金用于赔偿善后，以安抚社会。实际上，有限的公共资源应更多投入社会保障、教育、医疗、安全等基础公共服务，以及即将到来的“老龄化城市”等一系列战略问题，更符合社会公众的整体利益。

　　理念：均等公共服务

　　政府提升社会管理能力，提供均等公共服务，这是提高城市化质量的根本路径。

　　北京的天通苑社区是一个典型案例。在我国城市高速发展时期，像许多社区一样，这个庞大的经济适用房社区，在建设初期没有也难以估算人口的容纳量和相应的配套设施。几十万居民在较长时间内面临上下班时极度拥堵的交通，寥寥无几的公立学校和医院，以及匮乏的文化娱乐场所，严重不足的社会治安执法力量。

　　缺乏政府提供的基本公共服务，这部分城市居民将暴露在不可预料的安全风险之中。相应而言，公共安全是一项基本公共产品，类似消防站点的合理布设、加强建设社区警务室建设、提供社区公共医疗服务等等，都是均等公共服务的题中应有之义。在一些经济适用房和保障房社区，必须考虑综合公共服务，通过设置必要的社区停车场地以预留消防通道、建设避难点(场所)等措施，也才能保证公共安全产品的有效提供。

　　及至城郊结合部“棚户区”的合理规划改造，也是降低大城市安全风险的紧迫课题。这需要城市管理者在认识上高度重视，在财政上下决心倾斜。

　　有的城市在修建地铁的时候，由社区居民联合签名向政府呼吁，促使城市规划部门在社区增加了站点。由此可见，增加市民对城市公共政策的参与度，有益于增强决策的互动，吸纳合理诉求，促进政府提供均等化的公共服务。

　　从西方国家的情况看，政府力量是一方面，另一方面则要依靠社会自治。

　　在德国，城市保有大量消防兼职人员，政府提供免服兵役、财政补贴等倾斜政策，并予以部分费用支持。日本政府对消防志愿者设立资格认证、许可和日常培训制度，以提高其专业救援能力，目前总人数已接近94万人。我国台湾地区，高层住宅居民住宅都有专门的应急预案，每年组织一到两次逃生演练，一般由物业或者居民自发组织，并有包括警察在内的公共部门人员的协助。

　　这在我国大陆也是可行的。设置政府的专门基金、组织引导社区自治力量，提高全社会的防灾自救意识和能力。进一步而言，政府应探索与社会力量合作，将现代城市生活的风险理念、规则理念，贯穿到日常教育的细节中。

　　国外大城市管理普遍接受了“风险管理”的理念，值得国内借鉴。比如，日本政府在城市规划中对防火通道、防火街区、避灾点、社区消防水源、生命线工程的抗震防灾、重大项目建设、灾后城市恢复、巨灾保险等内容系统考虑，增强了城市的安全标准。英国政府把内阁紧急事务秘书处(类似我们的国务院应急办)打造成风险管理平台，传播好的经验，提供防灾避险指导，加强政府与公众的沟通，倒逼城市基础性建设和日常管理能力的进步。

　　反观上海“11·15”大火事故，政府承担着超常责任。由于企业违章施工、部门监管不力，公民保险意识不强等原因，城市政府将为本应由市场、由商业保险承担的部分责任“埋单”。这笔支出，如果投入到城市基础建设的强化、监管能力的提升、公共服务质量的提高上，效果岂不更好？

　　政府职能定位不准确，就要以有限资源，承担无限责任。社会管理体制不创新，就难以跳出这样的循环。□(作者游志斌 单位：国家行政学院应急管理培训中心)