五中全会前瞻:拆除农民工市民化障碍在于制度创新

　　［编者按］准确地判断和把握我国经济社会发展与改革的进程，及其可能的发展趋向，为国家宏观决策提供必要的理论依据，始终是中国经济学界最重要的任务。在十七届五中全会即将召开之际，面对“十二五”的到来，为更好地把握未来，需要对包括“十一五”在内的迄今为止的经济发展和改革进程，做出分析和判断，探讨我国在“十二五”期间，需要着力关注和解决的问题。人民网邀请中央党校经济学部政治经济学教研室的教授们，就“十二五”规划可能涉及的相关热点问题，如，经济体制改革的方向、农民工市民化的出路、缩小收入分配差距、推进工业化面临的挑战，转变发展方式、区域协调发展等专题，谈谈他们的看法，以供读者参考。

　　目前，我国在城乡两栖流动的农民工大约1.3-1.5亿人，正处在代际交替的过程中，第一代农民工由于年龄、知识、家庭等原因，逐渐开始离城返乡，第二代农民工成为主力军。“十二五”时期，如何使两代农民工能够进的来，留得住，使他们成为市民，是我国城镇化进程中，面临的一个具有“中国特色”的难题。

　　一、影响农民工市民化的障碍

　　(一)巨额成本，是影响农民工市民化的最大障碍

　　据有关研究测算，每转变一个农民成为城市市民需要支付成本约为2.5万元，那么，以2亿农民工及家属来计算，至少需要支付5万亿元。如果新增一个城市人口，小城镇2万元，中等城市需要3万元，大城市6万元，特大城市需要10万元，按照农民工60%在地级市以上的大中城市务工计算，把2亿农民工及家属市民化最低也需要10万亿元。 这还是指城市基础建设及住房建设方面的投资，如果加上农民工的培训、纳入社会保障体系等投入，保守地估算也会超过10万亿元，约占2009年GDP的30%左右。很显然，在一定时期内，要承担如此巨额的经济成本，超出社会承载能力，是有很大难度的。

　　(二)能力不足，是影响农民工市民化的重要障碍

　　农民工市民化的能力是指农民工可以获得在城市中足以安家和维持生活需要的收入。农民工由于素质的原因，就业困难。随着我国工业化的升级和发展方式的转变，劳动力的需求结构也发生了很大的变化，由对体力型的劳动力旺盛需求，转变为对技能型劳动力的需要，而农民工基本上是体力型的劳动力，尽管出现就业机会，农民工也难找到工作。比如，近几年，我国发达地区的出现的“民工荒”就是典型的“技工荒”。农民工一般都在不稳定的非正规岗位和低工资行业就业，比如，制造业、建筑业、社会服务业、住宿餐饮业、批发零售业及居民社会服务业等行业，平均工资年收入1.5万元以下，月收入在1500元以下。同时，企业用工的“青型化”，也导致很多40岁以上的农民工找不到工作。据资料显示，2009年春节前，受金融危机影响失业返乡的农民工约有2000万人。回乡后就失去重新回城就业机会的几乎都是35岁以上的中年农民工。由于农民工城市生活能力与就业年限、工资高低直接相关，为此，中年农民工或者说第一代农民工基本失去在大中城市市民化的机会。有研究表明，假定社会保障制度健全，农民工要工作30年，才有可能勉强支付退休领取养老金之前年份的日常开支，同时可以购买建筑面积为60平方米的经济适用房。2006年时年龄在30岁以下的农民工才有市民化的可能。 据2009年统计，1.4亿外出农民工中，近40%的农民工年龄在30岁以上，这部分人不具备市民化的能力。“居不易”：农民工市民化的直接障碍。农民工市民化最大的成本就是城市居住成本。如果农民工不能居家进城、安居乐业，就谈不上市民化。目前，城市房价步入上行快车道，加大农民工市民化的难度。据研究表明，2009年上半年农民工的房价收入比 为22.08，而农民的房价收入比为29.44。 笔者调查中西部地区10个县城的房价收入比，按每平方米3000元价格计算，农民工的房价收入8-9，农民房价收入比是11-19，都超过了6的合理区间。如果未来我国城镇化率要达到80%，城镇人口将增加5.6亿人，其中5亿人是从农民向市民转化，大中城市农民进不去，长此下去，县城农民也难进去。如此高的房价会堵了农民工市民化的路。

　　二、制度创新，是拆除农民工市民化障碍的根本出路

　　城乡二元制度安排，是造成我国人口“不完全城镇化”的主要根源。因此，必须以制度创新为突破口，推进城镇化。以农民工市民化为主线推动制度创新。破解城乡二元制度，是一个系统工程，应遵循“先易后难、先低后高、先急后缓”的原则，从围绕降低农民工市民化的成本、提高农民工市民化能力入手，实施制度创新。

　　一是要推进教育制度的创新。首先将1500万暂居城市的农民工子女，还有5500万留守儿童，纳入国民教育体系，以培养他们城市生活的能力，同时，降低农民工的生活成本，间接提高农民工市民化的能力。要实行“同区、同校、同费”的平等原则，接纳农民工子女就近入托、入学并免收学费；对于考上大学的农民工子女给予较高的助学金，以维持学生生活，保证其安稳地接受高等教育。其次，对于农民工实行技能培训，将就业前培训、转岗培训及在职培训制度化，政府都应拨专款用于农民工人力资本投资，延续其工作生命周期和提高工资水平。

　　二是要住房制度的创新。“居不易”是影响农民工市民化最大的障碍，住房制度创新是重头戏。首先，将农民工在城市固定务工10年以上者，纳入经济适用房建设规划，扩大经济适用房的建设，增加经济适用房的供应量，允许农民工购买，并允许农民以农村房屋及宅基地作为抵押物向银行贷款购房。对于农民市民化压力大的地区，中央政府应该有专项资金，支持地方政府进行经济适用房的建设，缓解地方的财政压力。其次，把农民工纳入廉租房建设计划中，加大各地廉租房的建设，为农民工安居提供条件。同时，控制好廉租房的租金，把廉租房租金与最低工资挂钩，以保证农民工租得起“廉租房”。再次，控制好城镇的房价，尤其，要关注中小城市的房价，避免县城房价步大中城市的后尘，“涨升四起”，堵了农民工进城最后的路。目前，第一代农民工由于城市就业困难、家庭拖累以及思乡情节等原因，自愿或被迫还乡。这些人有一定积蓄并愿意在生活成本较低、社会认同度高、环境宜居的县城或小城镇安居养老，应该提供多种制度安排，将他们留在县城或小城镇。应允许有条件的县城，开展宅基地换安居房的试点，既推动宅基地的流转，又实现农民工“有产转移”。

　　三是要农村土地制度的创新。土地既是农民的财产，又是联结农村的纽带。怎样让农民“有产转移”，又要防止市场风险及强势群体的盘剥，是农村土地制度改革的两难困境。首先，坚持土地承包制，维护农民的土地承包权，通过建立土地合作社、土地银行、互助组织，在农民自愿的基础上，推动耕地的流转和规模经营，从而实现土地价值形态与生产资料形态的分离，使农民的承包权与使用权的分离，保证农民拥有获得土地流转和增值的权利，在条件许可的情况下，允许农民工按照自己的意愿转让承包权。其次，允许农民宅基地确权流转。宅基地是农民的居住用地，目前，不允许买卖和流转，已经不适合城乡一体化的需要，要进行创新。第一，确认农民宅基地的权利。把宅基地的永久使用权交给农民，在“一户一宅”和面积的符合政策规定的情况下，宅基地的占有权、使用权、收益权和转让权归农民所有，宅基地可以买卖，可以继承，是农民的永久物权。第二，建立农民宅基地流转机制。允许在城市中有稳定职业、户口迁往外地的农民工，用宅基地换作价换经济适用房或者转让、出租、抵押。第三，政府要制订关于土地流转的相关法律和政策，对于集体所有制的成员权给予重新的界定，并对制订流转规则、流转收益分配、流转的税收等进行具体的规定，以保证土地有序、合理的流转。

　　当然，农民工市民化还要涉及医疗保障、就业制度、户籍制度等多种制度的改革，需要逐步推进，不能一蹴而就。