中国大城市纷纷陷“堵局” 各种“规划”各自为政

　　编者按:如何规划明天的城市和交通,是摆在我们面前的一道考题。而科学的城市规划、合理的功能布局,无疑是破解交通拥堵问题的最关键一环。

　　如今,中国大城市纷纷陷入“堵局”。放眼世界,发达国家的大城市无不经历过并仍饱受拥堵之困。拥堵,一道世界难题,一个难以治愈的“城市病”。尤其北京,很多人把城市交通的问题归咎于早期规划的失误——历史形成的大路网格局,“同心圆”式的扩张模式加之城市功能布局的严重失衡。“战略的失误要用战术修正,何其困难!”有专家这样感叹。

　　但反过来说,难以治并不是不能治,不等于束手无策,更不能成为搪塞问题的理由。相反,我们更要弄清症结所在,以更富创新精神的方案和手段去破解“拥堵”这道世界难题。

　　公共服务资源为何难以均衡

　　缘起:陈祖光家住北京回龙观社区,前两天,他4岁的女儿发烧了,他晚上开车赶往北京儿童医院。“早就知道儿童医院停车难、看病难,在停车场出口,我还是被吓了一跳,走廊里、花园里、门口边、马路旁,家长们席地而卧。”而就在北京儿童医院不远处,还有另外两家大型儿童医院。“这么多好医院都在一起,为什么不能往我们家那边分一所呢?”

　　学校、医院、图书馆、演出场所……城市中心,集中了大量优质公共资源。仅以医院为例,北京的许多医院已不只是北京人的医院,更是全国人民的医院,大量的人流从不同地域汇集于此,交通拥堵在所难免。公共服务机构的本质是服务于百姓,但过于集中的分布一则背离了公共服务的本意,二则更增加了不必要的交通需求。而今天,北京1000余所小学的门前及附近道路上,由于接送孩子正在形成交通拥堵……

　　此外,由于大量商务区和行政办公区集中于市中心,过度开发和人流高度聚集,高昂的房价让大量人群迁往外环和城郊,而这些地方却不能有效吸纳就业,导致职住分离矛盾加剧。“亚洲最大社区”天通苑被喻为“睡城”。居住在这里的39万“候鸟居民”每天长途跋涉去城里上班。这里的一位经营者感慨地说,他在天通苑的酒吧经过一年的惨淡经营最终关张。很多人路上为对付拥堵已经累得不行,回到家就只想睡觉,请他去饭馆白吃都不肯去。在这样一个睡城,能做什么生意?

　　城市规划的预见性不足,城市产业布局的失衡,实际上已经埋下了交通拥堵的“隐患”,而当实际的拥堵问题出现后,再去对已有规划进行改良,结果只能是“事倍功半”。

　　交通问题不仅是交通规划的问题,更是城市总体规划布局以及城市公共资源到底为谁服务的问题。城市规划被喻为城市第一资源,规划的失误将带来建设的失误,而建设的失误往往难以弥补。在交通状况日益恶化的今天看来,抓住这个“第一资源”无疑就是抓住了“牛鼻子”。这也给我们提出新的考题,在城市重要资源布局之初,必须经过严格的交通环境评价,以确保其设置的科学性。

　　各种“规划”为何各自为政

　　缘起:前不久,各省市公布了本省汽车振兴规划。吉林省宣布,以做大做强一汽为核心,以结构调整为主线,以扩大总量为目的,积极培育自主品牌。2011年,达到150万辆,三年平均增长率达到18%以上。安徽省宣布,到2011年,汽车产业实现工业增加值250亿元,产量达到100万辆,到2020年,实现工业增加值1000亿元,产量达300万辆,确保自主品牌车全国第一的位次,力争进入世界前10位。从国家的层面,“十二五”对汽车产业寄予厚望,尤其是新能源汽车。但是,交通部门将承担汽车数量剧增带来的巨大压力。交通规划与城市规划、产业规划、土地规划之间的分离将带来交通拥堵的进一步加剧。

　　现在看来,中国各大城市交通规划不应只限于交通领域,更应该站在更高层次和更重要的位置上。其中要考虑的一个重要因素是交通规划与土地规划的协同。

　　比如,现在很多人抱怨公交换乘不便,一个重要原因是交通线路规划之初并没有与土地部门一起进行综合分析。土地利用规划大多缺乏综合交通分析,交通规划也往往因为缺乏土地利用资料,降低了分析的精确度和现实的指导性。因此,如何使交通规划和土地利用规划更好地结合,是破解目前交通拥堵问题的重要一环。

　　此外,规划必须置于城市规划的大局之中,这就需要真正整合城市规划、土地规划与交通规划,真正使得交通用地等能够落到实处。而反观北京,许多地铁口由于缺乏公共交通的衔接,常常变成黑车活动和小贩摆摊的首选之地,极大地破坏了北京国际大都市的形象。而一条轨道交通周边常常聚集着众多的人口,这就需要在规划之初加强交通站点周边开发综合研究,综合考虑交通与土地开发。此外,北京很多大型社区、建筑楼宇设置之初没有考虑跟公共交通密切结合,这方面未来是大有文章可作的。

　　规划如何才能更贴近现实

　　缘起:目前北京千人拥有汽车量达256辆,尽管增长很快,但和韩国、日本、美国的千人拥有机动车数量比,还相差很多。为什么我们汽车拥有量相对较低,但拥堵状况却有过之而无不及呢?另一组数字似乎给出了答案——相比伦敦、巴黎、纽约、东京,2009年北京市中心区轨道交通线网总长度和密度远远低于这几个城市。更重要的是,人均道路面积相当低——2008年北京市人均道路面积只有6.2平方米,而几个大的世界城市都达到了10.7平方米甚至28平方米。

　　今年年初,北京市提出要建世界城市,一方面我们看到北京GDP总量、人均GDP增长很快,另一方面,相比伦敦、巴黎、纽约等世界城市上世纪九十年代初的水平,仍然还有很大的差距。一方面,我国汽车保有量增长迅速,另一方面,我们人均汽车拥有量却仍然较低。

　　但另一组数字显示,从2000年到2005年,北京市人均汽油消耗年增长14.9%,中国是12.9%,韩国和日本仅仅是2.6%和1.8%。试想,如果我们人均汽车拥有量达到日本、韩国目前的水平,那么我们国家的汽车总量将达到一个惊人的数字。人们不禁要问,如果是这样,中国将耗用多少资源?

　　这也给规划者提出了考题——如何客观看待我们的发展水平?如何合理追求我们的发展速度?如何科学规划我们的城市化和城镇化的发展进程?

　　规划者要有“发展”的眼光,规划者也要有“联系”的视角和“前瞻”的思维。

　　再以北京为例,交通拥堵的问题,已从中心区扩展到全城,而且现在正逐步扩展到北京以外。京藏高速公路大拥堵已不是个例,城际公路的拥堵已开始蔓延。由此,要解决北京交通的问题,必须要跳出北京来研究北京。京津冀当之无愧是世界级的城市群,它与世界联系的便捷度、与国内大区域间联系的便捷度、与大城市群联系的便捷度,都需要我们站在世界城市群的角度,从战略层面上考量。让天津、河北等更多的城市参与交通问题的总体设计。

　　如何改变“一届领导一张规划”

　　缘起:上个月,福建省十一届人大常委会举行《福建省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法(草案)》立法听证会。14名福建各界的教授、律师、法官、高级工程师、城乡规划管理人员等社会人士,在听证会上发表观点。该省人大常委会审议指出,当前城乡规划变动较快,刚性不强,建议通过程序设计来维护规划的权威性和严肃性,避免随意修改;应注重城乡有机统筹平衡、规划部门权力和责任的平衡、监督与实施之间的平衡;通过建立听证会、公开征求意见等机制,使群众参与规划、监督规划。

　　小胡同一个个被拆除,马路一天天扩宽,高楼越来越多,城市的面貌日新月异。

　　而反观国外发达国家,主要城市的风格大多几十年甚至几百年都维持不变。这不禁让人反思。在我国,有的城市一换届,领导者就急于修编城市总体规划,出现“一届政府一张规划”的现象。这也是城市整体规划缺乏科学性的原因之一。

　　如何通过法律手段严格规定城乡规划的修改程序?如何建立规划公示制度,方便社会各界及时了解规划蓝图和规划建设动向?这不仅关系着规划的科学性,更影响着政府的公信力。

　　交通规划设计要增强前瞻性,需要更多的规划学、社会学、经济学、人口学、城市学等方面人才的共同参与。此外,长期以来的行政体制将多个道路交通职能部门划定为条块分割、独立运作的行政单位,规划局制定道路规划,交通局管运输市场,公路局管道路养护施工，环保局管汽车尾气污染,城管局管占道经营,交警队管交通管理。由于政出多门,加之职能部门之间由于部门利益最大化的驱使,容易出现种种弊端。此外,过去的规划更重视建设硬件,而如今随着机动车数量越来越多,汽车文明也被广泛关注,如何从软件上规划未来交通发展无疑是一个新课题。

　　眼下,“十二五”规划正在酝酿之中,“新规划”如何不再犯“老错误”，还需要多管齐下,统筹兼顾,确保其科学性和强制性。

　　【专家视角】

　　【观点】城市总体布局决定交通成败

　　黄富民(江苏省城市规划设计研究院总工程师):解决交通问题,在交通政策上要使各种交通方式协调发展。面对日趋拥堵的交通状况,更有必要为公交和步行创造条件,使更多市民出行时选择这两种最合理的交通方式。城市的总体布局决定城市交通的成败。总体布局不合理,即使投入再多的资金,采取再多的措施,交通问题也没法解决好。应当提倡分区的混合功能,做到居住与就业的相对平衡。

　　【观点】交通需求与交通供应的矛盾将愈发严峻

　　陈仁春(福州市规划设计研究院交通研究所所长):福州市区2000年汽车牌照放开以来,汽车保有量以每年平均超过20%的增长率猛增,从原来的约4.5万辆增长到2009年底的约30万辆,总量是原来的6倍多。而与此同时,作为交通载体的市区道路网每年平均增长不到6%,总量仅为原来的2倍左右。长此下去,市区交通需求与交通供应的矛盾将愈发严峻,这将成为政府和市民必须面对的大问题。

　　【观点】规划硬件,更要规划软件

　　殷强(中国人民大学新闻传播实验中心主任):因为拥堵,法律变得弹性极大。现在的红绿灯对许多人来说根本没有制约。红绿灯是法律的标志,有的地方红绿灯旁边如果没有探头,这个红绿灯几乎和没有是一样的。我们的规划一般做的是设施的规划,是硬件的规划,软件的管理一定要在“十二五”规划的时候作为解决北京交通拥堵的重要手段和方式。

　　【观点】规划程序也要创新

　　王江燕(城市高级规划师):我们从规划的过程上和实施的角度,也应该有所创新。从规划者的角度上来讲,应该认真、定量、系统分析交通拥堵的原因。在拥堵的过程当中,有哪些贡献因素?比如说土地布局的因素到底占到多少?小汽车增长的因素在其中占多少?现在,公说公有理,婆说婆有理。有人说警察管得不好,有人说地铁太少,有人说车道太窄了。真正建立一个系统解决方案,需要决策者、规划人员、企业、市民形成联合机制,并定期评估交通对策。

　　【观点】整合土地规划与交通规划

　　吴洪洋(交通运输部科学研究院城市交通研究中心副主任):解决拥堵首先应真正整合城市规划、土地规划与交通规划。二是真正大幅度提高小汽车的使用成本,目前北京市平均66%以上的有车族一个月的停车花费不到300元,还是相当低的。三是真正大力发展公共交通,包括大力建设轨道交通。四是真正体现非机动化出行优先。五是真正加强信息技术在出行服务方面的应用,提升整体服务水平。 (本报记者李金桀、李慧、颜维琦采访整理) 本报记者　冯 蕾