东北航道：美俄争端

　　东北航道是联系大西洋和太平洋港口的重要航道，是俄罗斯西伯利亚许多城市的生命线，大量燃料、食品和其他物资经由这条航线得以补充。

　　数十年来，东北航道一直是美苏(俄)在北极地区最有争议的政治问题之一。美俄在航道的管辖和法律机制方面存在明显的分歧。美方主张，航道涉及到的冰封区域的海峡是国际性的且适用于过境通行；而俄方声称，这些海峡属于俄罗斯内水。由此，美俄双方均以维护国家安全利益为由，来支撑和坚持各自的立场。

　　苏联、俄罗斯将此航道视为国内交通路线，主张其有权建立对外国船只和军舰在航道航行的制度，而维利基茨基海峡、德米特里·拉普捷夫海峡、红军海峡等被俄视为内水，过境通行或无害通过均不适用。苏联对东北航道实施了严格的管辖，在海商部内专门设置了东北航道管理局，负责航道管理事宜。

　　1967年苏联拒绝美国海岸警卫队“东风号”进入东北航道，理由是该船可能是一艘军舰，未提前30天提出申请并获得许可而穿越苏联内水。但美国并不接受苏联的立场，于20世纪60年代多次自行在东北航道航行，苏多次通过外交渠道向美交涉。两国就此进行了两轮双边磋商。磋商中，美认为苏北部海峡应适用国际海峡航行制度，外国船只应享有过境通行权或无害通过权，苏则否认这些海峡是用于国际航行的海峡，磋商并未达成协议。1985年苏联在东北航道实施直线基线法，一些海峡被宣布为内水。

　　挪威、瑞典和美国等一直坚持国际通行权利，遭到苏联多次拒绝。1987年10月1日戈尔巴乔夫在摩尔曼斯克讲话后，东北航道对外开放，苏联收取费用提供服务。为实现对东北航道的控制，1984年苏联连续出台了两个法令，“专属经济区布告”和“东北区域自然保护布告”，而1990年苏联部长会议颁布“北极自然保护法”。而到了俄罗斯时，俄法律要求过往船只事先取得许可，强制使用俄罗斯破冰和导航服务，收取高额费用，引起了有关方面的不满。

　　近年来，由于全球气候变暖，北极冰层加速融化，东北航道的巨大商业航运价值逐渐为人们认知。今年8月下旬，西北航道和东北航道第一次同时打开，再次引发了北极开发的热潮。2008年9月，俄罗斯总统梅德韦杰夫在国家安全会议上表示，开发北极资源是俄罗斯能源安全的保障，俄罗斯的首要任务是将北极变为“俄罗斯21世纪的资源基地”。针对俄罗斯在北极的频繁动作，美国、加拿大、丹麦等国家先后联手组队前往北极地区考察，另外美加决定建立新联盟，搁置彼此在北冰洋问题上的领土争端，从而联手对付俄罗斯的北极挑战。

　　航运的可行性尚不足

　　2005年，俄罗斯周围的东北航道被开通，穿越加拿大北极群岛通往亚洲的西北航道则处于冰封状态。去年，西北航道被打通，东北航道则处于冰封状态。而到了今年，两条航道竟相继可以通航了。美国国家冰雪数据中心的专家表示：“两条通道被打通，这是一项重大的具有历史意义的事件。”

　　从航运层面来看，西北航道水域尚未形成系统的航运管理体系。关于航道开启所需的最基本的相关可靠数据资料，如气象气候、水文特征、航道情况、港口码头动态、航运安全和船舶管辖权的法律法规等还需要进一步的研究和规划。与之形成鲜明对比的是，俄罗斯对东北航道的航运管理体系已经较为成熟。目前，每年夏季均有商船航行，其中北欧至喀拉海航段全年通航，运量较大。从1991年俄罗斯政府宣布东北航道开放以来，对任何国家船只采取“一视同仁”政策。另外，俄罗斯政府发布“北方航道航行指南”，现在已译成英文送达各相关国家。总体来看，涉及到运输的主要问题包括保险成本、船只设计技术的成本及操作人员技能的培训等。

　　从环境层面来看，北极航道主要涉及三方面问题：军事力量的存在及意外军事事故的发生如碰撞、搁浅等；放射性污染；航运期间商业船只造成的污染等。例如，1989年3月24日，埃克森石油公司的“瓦尔德兹”号油轮在阿拉斯加湾北部的威廉王子湾附近触礁，约5000万升的原油泄露。这次事故不仅使这片水域遭受了严重的污染和破坏，也使这一带的居民，特别是渔民蒙受了巨大的损失，而且还使得大量的海洋动物如海象、海豹、海狮等，以及40多万只本地鸟类和100多万只候鸟遭受到了灭顶之灾。虽然航道的开通存在巨大的商业利益，但也要兼顾环境与生态的保护。

　　从政治与法律层面来看，西北航道究竟是不是该划为国际航道存在着争议，部分东北航道究竟属俄内水还是国际航行水域也存在法律分歧。沿岸各国均通过立法，以环境保护为理由对北极航行进行严格管理与管辖。法律和政治上的不确定性，是北极航运问题的关键所在。

　　就北极地区而言，目前惟一能够发挥规范作用的是《联合国海洋法公约》，但《公约》本身存在诸多模糊之处，对于超过200海里的外大陆架外部界限的规定就充满争议，《公约》规定“大陆架在海床上的外部界线的各定点不应超过从测算领海宽度的基线量起350海里，或不应超过连接2500公尺深度各点的2500公尺等深线100海里”。这条包含“或”字的含混规定就是惹起争端的“罪魁”。从2001年起俄罗斯希望扩张外大陆架的法理依据就在此。但遗憾的是，“2500公尺等深线”说被国际法学界忽视了。

　　根据该条款，很难说清外大陆架(超过200海里的大陆架称外大陆架)的最外边界应该在那里，350海里？还是2500公尺等深线+100海里？而2500公尺等深线对于四大洋中最浅的北冰洋来说，就更加充满变数。

　　接二连三的极地争端冲击着现行国际机制(国际组织与国际法)的调节和适应能力。但现今时代光以武力形式开疆拓土已经很难行得通了，只能在国际法框架内寻找实现本国利益的途径和手段。在国际法许可的诸多行动(如主权宣示、军事演习、科学论证等)中，科学论证将发挥重要作用。这就是各国纷纷派出考察队，紧紧盯住北极海底的根本原因。(刘江萍 管清蕾)

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