专家解读法治政府29条意见 民告官案一把手应出庭

　　近日，国务院发布关于加强法治政府建设的29条意见，这是在时隔6年之后，配合《全面推进依法行政实施纲要》出台的进一步推进依法行政的具体意见。中国青年报记者就此采访了中国政法大学副校长、行政法专家马怀德教授。

　　政府立法要听取公众意见

　　摘要：政府立法要充分反映人民意愿。严格遵守法定权限和程序，完善公众参与政府立法的制度和机制，保证人民群众的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现。

　　事例：10月18日，北京市政府法制办向社会公开征集2011年度政府立法项目建议。这是北京市首次向社会公开征集政府立法项目(限于政府规章)，从立法源头上收集公众意见和建议。

　　据了解，征集采取定向和非定向相结合的方式，包括以书面形式向本市的高校、科研机构、行业协会、社团组织等机构定向征集项目建议；通过媒体发布公告，向社会公众征集项目建议；社会公众可通过信件、传真和电子邮件等形式，提交立法项目建议。

　　马怀德：在立法过程中，向社会公开征集建议的做法，日益成为法律法规出台前的常规做法。不过，这只在中央和省一级政府部门中做得更好一些。此次国务院出台的意见，重在“建立健全”，可以看做是国务院在法规和规章出台前提出的特定要求。

　　部门利益和地方保护倾向是政府立法的顽疾之一。此次出台的意见为克服这两个弊病，提出了制度保障措施，一是公众参与，二是强化政府法制机构在政府立法中的主导和协调作用。

　　以往，地方法规、部门规章的出台，往往从自身出发，自行决定，法规、规章之间“打架”的情况屡见不鲜。意见要求，涉及重大意见分歧、达不成一致意见的，政府法制机构要及时报请本级人民政府决定。

　　尽管之前我们也有这样的做法，但制度化不够，此次的明确规定有望缓解或者减少政府立法中部门利益的影响和地方保护倾向。

　　广州地铁免票政策“朝令夕改”不应重演

　　摘要：加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。

　　事例：11月6日，广州宣布要取消亚运期间公交地铁免费政策，改为发放交通补贴。此次变化，是为修正公共交通免费政策的缺陷。据统计，广州公共交通免费一周，公交地铁的日客流量高达1754万人次，其中地铁日客流量接近800万人次，大大超出地铁运输能力。地铁一直超负荷运行，一周以来，启动三级客流控制高达144次，严重影响了地铁正常安检和亚运安保工作，也给市民上下班及正常出行造成极大不便。

　　马怀德：意见规定的“五大程序”是行政决策前连贯的、必经的程序，既是保障公众知情权的需要，也是对行政决策进行科学把关的需要。

　　目前政府重大事项决策的程序和机制，比较多的是各级政府参照《国务院工作规则》来制定内部规范，对重大事项决策程序提出基本原则和大致框架。自2005年以来，不少地方政府还出台了专门的立法。

　　我国目前还没有专门的行政程序法，因此，“五大程序”就如何提高决策民主化、科学化水平提出了非常有针对性和建设性的要求。我们调研发现，很多失误的决策都会产生后续问题和矛盾，这严重降低了政府公信力。通过制度规范决策行为，防止决策的随意性、主观性、盲目性，是政府依法行政、科学施政的重要前提。

　　用依法行政杜绝“宜黄事件”

　　摘要：强化行政首长作为推进依法行政第一责任人的责任。行政首长要对本地区、本部门依法行政工作负总责，切实承担起领导责任，将依法行政任务与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起考核。

　　事例：江西宜黄拆迁自焚事件发生后，一篇题为“透视江西宜黄强拆自焚事件”的文章出现在媒体上。该文提出：“地方政府为实施地方发展战略，强拆在所难免，或者说不得已为之，否则，一切发展免谈。”

　　有评论指出，此次事件中，当地政府明显违法行政。不少地方政府官员在急功近利的城市化冲动和扭曲的政绩观双重作用下，打着“公共利益”的幌子，行牺牲农民等弱势群体利益、换取GDP、进而换取“官帽”之实。

　　马怀德：此项规定解决了以往官员依法行政动力不足的问题，也是意见的亮点之一。

　　以往，依法行政不是考核内容，与干部提拔晋升无关，因此，在一些官员眼中，面对矛盾和问题，是否依法处理，无足轻重。在现阶段，一把手个人有法律意识往往有利于依法行政工作的开展。意见把依法行政列入考核范畴，无疑为讲法治注入了动力。

　　同时，意见要求建立法律知识学习培训长效机制，拟任地方人民政府及其部门领导职务的干部，任职前要考察其掌握相关法律知识和依法行政情况。依法行政成为组织人事部门考察干部的依据之一，这将大大改变官员既有的政绩观。

　　公开是原则，不公开是例外

　　摘要：认真贯彻实施政府信息公开条例，坚持以公开为原则、不公开为例外，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开。对人民群众申请公开政府信息的，要依法在规定时限内予以答复，并做好相应服务工作。建立健全政府信息公开的监督和保障机制，定期对政府信息公开工作进行评议考核。

　　事例：2009年，广州市开了公布市级财政预算之先河。今年3月，广东省财政厅首次在其网站上发布了广东省2009年预算执行情况和2010年的预算，包括广东省2009年一般预算收入执行情况表、2010年广东省财政一般预算收支表、广东省2010年省级一般预算收支表等9个表格。

　　但有专家指出，财政厅公布的表格太简单，不够详细。

　　马怀德：《纲要》对政府公开的内容没有太多涉及，直到《政府信息公开条例》，内容也仅限于“信息”，而在此次出台的意见中，公开的内容扩展到了政务和行政活动。在2008年实施的《政府信息公开条例》中，公开与否的自由裁量权其实是交给政府的，政府可以“三安全一稳定”为由拒绝公民申请。此次出台的意见明确提出了以公开为原则、不公开为例外，这是非常值得肯定的进步，将是下一步法治政府建设的加速器。

　　意见要求，政府部门面对公众申请时，要“依法在规定时限内予以答复，并做好相应服务工作”，不但要公开，还要提供进一步的服务，这就切实把公众的知情权和政府自我约束的意愿结合在了一起。虽然增加了政府机关和公务员的压力，但对他们廉洁高效地开展行政工作，是大有裨益的。

　　不履行行政复议决定要被追责

　　摘要：充分发挥行政复议在解决矛盾纠纷中的作用，努力将行政争议化解在初发阶段和行政程序中。畅通复议申请渠道，简化申请手续，方便当事人提出申请。行政机关要严格履行行政复议决定，对拒不履行或者无正当理由拖延履行复议决定的，要依法严肃追究有关人员的责任。

　　事例：2009年8月，北京市昌平区43户居民因阳坊镇强制拆除温室大棚的行为，向昌平区政府申请行政复议。经过长达3个月的审查，昌平区政府最终认定阳坊镇的行政行为违法，申请人可以向阳坊镇政府提起国家赔偿。但当他们满心欢喜地拿着这份行政复议决定书向阳坊镇政府索赔时，却遭到了对方的拒绝。

　　马怀德：行政复议本是通过行政救济途径解决行政争议的一种方法，但由于公众认知度不够、独立性不够、公信力不足，导致采用率非常低。我国一年通过行政复议解决的矛盾纠纷，只有八九万件，根本不能达到解决纠纷、降低司法成本的目的。

　　意见提出了“畅通”申请渠道、简化手续，这就降低了行政复议的门槛，方便老百姓选择这种争端解决模式。另一方面，拒不履行、拖延履行复议决定的，要追究有关人员责任，这就从结果上、机制上打消了老百姓的顾虑，使他们乐意选择行政复议这个渠道解决问题。

　　重大“民告官”案件一把手应出庭

　　摘要：完善行政应诉制度，积极配合人民法院的行政审判活动，支持人民法院依法独立行使审判权。对人民法院受理的行政案件，行政机关要依法积极应诉，按规定向人民法院提交作出具体行政行为的依据、证据和其他相关材料。对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。

　　事例：截至2009年，山西省太原市法院共审理各类“民告官”案件1000余件。在2008年前，行政一把手出庭应诉率一直为零，直到2008年，仅有6起案件中行政一把手出庭应诉。

　　马怀德：法院是监督政府依法行政的最后一道防线，但是，有相当数量的行政机关一把手不但不出庭，甚至还要干预司法审判，法院裁判对这些机关来说无足轻重。这不但有损于司法权威，也违背了行政诉讼制度的初衷，会导致公众对整个司法制度的不信任。

　　意见要求行政机关积极应诉，重大案件行政机关负责人要主动出庭应诉，这有非常积极的示范作用，既能督促一把手学法、懂法、用法，也能让其他公务员增强法治意识，提高依法行政的自觉性。从效果来说，一把手出庭应诉也能减少中间沟通环节，节约行政成本。(李丽)