郑州行政执法权改革10年轮回 城管执法去专业化

　　街道办事处滥用执法权不仅造成了执法主体错位，它还是郑州市城管执法“去专业化”的一个缩影。

　　10年间，从权力分散到权力集中，再到如今的权力分散和下放，郑州市的城管执法专业化完成了一个轮回。

　　如今，曾经被集中起来的行政处罚权重新分散，专业的执法中队受非专业的办事处指挥，行政执法专业化正渐行渐远。

　　郑州城管体制改革何去何从，是继续沿着专业化的路线探索，还是沿着急功近利的模式前行，值得社会各界深思。

　　10年前的创新

　　试点行政处罚权集中

　　解决多头执法

　　萌发于10年前的郑州城管体制改革，曾经走在了全国前列。

　　事实上，2000年之前，郑州市并没有专业的执法局，市政、执法、园林绿化等职能由当时的郑州市市政管理委员会行使。而市执法局的雏形是该委下属的城建监察支队。

　　2000年，国务院法制办在全国试行行政处罚权相对集中的试点工作，就是把多个部门的行政处罚权相对集中，成立一个综合执法部门统一行使执法权，以解决多头执法、职权交叉重复和行政执法机构膨胀等问题。

　　2001年3月，国务院复函河南省政府，正式批准郑州市开展相对集中行政处罚权试点工作。郑州市成为全国第29个试点城市。

　　同年8月28日，郑州市城市管理行政执法局挂牌成立，集中行使11类行政处罚权，包括城市规划、户外广告设置、城市园林绿化、市容和环境卫生、养犬、市政设施、大气污染防治、环境噪声污染防治等。

　　随后，郑州市辖5区执法部门相继成立。至此，行政执法职能正式从市政管理委员会剥离。

　　10年后的回归

　　行政处罚权由集中再到分散

　　“行政处罚权相对集中之后，从2001年到2003年，郑州市的城市管理水平是相当高的，城市面貌焕然一新。”郑州市城市管理局一位负责人说。

　　后来，城市规模不断扩大，执法力量不断更新，但管理手段没有升级，投入也没有随之增加，导致许多业务没法开展。比如环境噪声的查处，需要用仪器测量，但执法局没有配备相关仪器。

　　而且，随着市民法律意识的增强，常规的执法手段已很难奏效，执法人员与商贩的矛盾时常升级，冲突时常见诸报端。执法局的常规执法手段在日常的城市管理中越来越显得捉襟见肘。

　　另一个普遍问题是，作为专业的执法队伍，只专注于职权范围之内的事务，其他事务不再干预，造成城市管理重心过高，基层一些问题得不到解决。

　　2008年起，郑州市启动了新一轮城管体制改革，先是郑州市一级的执法局和市政局合并。之后，原来属于园林局的毁绿案件的处罚权、属于规划局的违章建筑的处罚权、属于环保局的大气污染和环境噪声的污染查处权，分别归到原来的局委。

　　2009年，区级城管体制也开始了大变革，市政、执法两局合并，成立城管执法局。原属于区执法局的执法中队下放办事处。到今年，此项改革大幕基本落下，本轮改革“曲终人散”。

　　“10年间，郑州的城管体制改革走了一个圈，又回到了原来的起点上，完成了一个轮回。”这位负责人表示。

　　未来的方向

　　“后遗症”不断，这轮改革将何去何从？

　　虽然本轮城管体制改革在事实上解决了基层城管力量不足的问题，日常的管理得到了保证。但不得不承认，这一轮改革带来了两个“后遗症”。

　　一是行政执法的角色事实上被“弱化”。

　　首先，本轮改革中，原先集中上来的多类行政处罚权又“物归原主”，仅存渣土管理、户外广告和养犬管理等少数职权。

　　其次，执法部门的名称变更也耐人寻味。在市一级，先是从“郑州市城市管理行政执法局”变更为“郑州市市政管理执法局”，“执法”功能被置于“市政管理”之后。如今又变更为“郑州市城市管理局”，“执法”二字踪迹全无。在区一级，原执法局和市政局合并后，更名为“城市管理执法局”，“执法”功能被弱化。

　　再次，区一级虽然有城市管理执法局，但它所管辖的执法中队又下放到办事处，原来拥有的多项职权也随之下放，区城管执法局仅限于形式上，事实上成了个“空壳”。

　　二是多项执法权回归到原来的单位，重新造成了“审”“执”不分。

　　比如市区内建筑规划的审批权在规划局，违法建设的查处权回归到规划局后，造成了规划局同时拥有建筑规划的审批权和违法建设的执法权，一项工程是否违法，规划局说了算，这就容易滋生腐败。

　　如今，郑州市城管系统内部许多人都在感叹：“从目前运行的效果看，一些体制性的问题不但没有解决，反而更突出了。郑州市搞了10年的综合执法慢慢造就了城管执法专业化，如今，执法专业化正渐行渐远。”

　　学界观点

　　执法专业化是必由之路

　　作为体制内的人，郑州市城市管理系统的人大都不愿意谈城管执法“去专业化”的事，因为改革的动力来自于上级，他们只有执行的份，没有权力干预。

　　记者把此事反馈给郑州市政府法制办一位主管全市依法行政工作的副主任时，他表示，据他所知，本次城管体制改革方案并没有征求法制部门的意见。即使法制办知道，也只有建议权。

　　他说，行政处罚权相对集中是国务院的决策，但全国尚未有一个系统的体例，各地也都在探索中。对于现在的城管体制改革是不是“去专业化”，他表示暂时还不好说，这得看长期运行的效果。

　　但在学界看来，行政执法专业化是依法行政的具体体现，对于建立法治社会的意义非常重大。

　　郑州大学法学院教授何玉玢表示，行政执法专业化的一个特点是，执法主体、执法权限法定化，它的每一个执法行为，都必须有法律依据，无论是程序还是实体都要依法办事，这有助于依法行政理念的建立和推广。

　　中华全国律师协会行政法专业委员会委员、河南国基律师事务所主任律师张国法表示，行政执法专业化的显著标志是，执法主体法定，这就解决了执法主体的合法性问题，只有这样，才能建立法治政府的权威。

　　此外，行政执法专业化，能解决职权交叉问题，能够消除因为对法律法规的理解不统一而出现选择性执法现象，杜绝“同法同案不同命”的现象，这有助于树立政府的威信。否则，不仅会侵害行政相对人的利益，还会损害政府形象，降低社会对政府的评价。

　　“一项改革，出发点可能是好的，但如果没有从法律的角度考虑，结果可能适得其反。”张国法说。

　　城管体制内的很多人断言：行政处罚权早晚还是要上收，继续走专业化道路。但也有人说，行政执法专业化目前“水土不服”，需要具备多种条件后才能继续实施。

　　郑州市的城管体制改革将何去何从，这需要政府及社会各界深思。结果如何，我们拭目以待。 商报记者王海科