中国慈善立法走入瓶颈 面“官”“民”两难抉择

　　编者按

　　金秋九月,应该算是一个热闹的慈善之月。9月29日,一场由“股神”巴菲特与世界首富、微软公司创始人比尔·盖茨发起的慈善晚宴,将在北京开席。50位此前受邀的中国富豪,究竟会有多少人“慷慨赴宴”,目前尚无定论。有“中国首善”之称的、江苏黄埔再生资源利用有限公司董事长陈光标在致巴菲特和比尔·盖茨的公开信中,声称在自己离开这个世界的时候,将不是捐出一半财富,而是“裸捐”——向慈善机构捐出自己的全部财产。

　　面对纷繁的国内慈善捐赠事件,慈善业内人士则表现的相当冷静,他们认为,目前中国的公募基金会、慈善会多扎根于行政系统内,而承担、消化慈善基金职能的基层公益服务机构发展却明显“缺腿”,同时,对慈善业监管不力、善款流通渠道成本过高等诸多弊病制约了慈善事业的顺利发展。所以,比起翘首期待哪个富豪会“裸捐”,我们更需要借机好好思考如何突围慈善业发展的瓶颈之困。

　　本报记者万静

　　现状

　　民间慈善组织取得合法身份难

　　可以存在,可以活动,但难以取得合法身份。这是为数众多的中国民间慈善组织共同面临的出生制度困境。

　　9月12日,著名影星李连杰首次公开表示,由他创建的国内著名私募基金会——壹基金,因为身份地位不清,有可能面临中断困境。

　　这种障碍来自现行的社团登记制度。根据1998年10月发布的《社会团体登记管理条例》,申请成立社会团体,首先应当经其业务主管单位审查同意,否则将不予以登记注册。对于“业务主管单位”,该条例也有明确规定,必须是国务院有关部门和县级以上地方各级政府授权的组织。对于多数民间社团来说,要获得业务主管部门的批准基本上是一项不可能完成的任务。

　　而对于民间组织的注册,更重要的是实行严格的“双重管理”制度,即要求除了找到一个政府机关或者党政部门作为“业务主管”之外,还必须在民政部门登记,也就是说得找两个“婆婆”才能合法化。民间社团因为被主管部门拒绝接纳而引发的纠纷甚至打起官司的也不在少数。

　　作为变通,像壹基金这样挂在一家有政府背景的合法机构名下,是办法之一。更多被拒于合法登记门外的社团,要么转而登记为企业法人,承受税收、身份、对外合作等方面的压力,要么干脆就是转入地下,“非法”运行。

　　根据中国社科院发布的蓝皮书,到2008年底,中国以非正式登记的方式(如以工商注册等其他方式注册)存在的公益组织大约75.9万个,此外还有25万个组织没有登记。

　　经过四川汶川、青海玉树、甘肃舟曲等几次大的自然灾害的考验,现有的公募基金组织已经不能适应慈善事业的发展。四川红十字会曾经这样形容他们的工作——17名工作人员,20亿善款,10多万张银行单据；两万多邮局汇款单；每天要寄出几千封回执；每天上千吨的救灾物资要处理,这些都成为不折不扣的善款处理困境。

　　官方慈善组织工作负荷超量痛苦不堪,民间慈善组织蓄势待发却难以获得法定身份,中国慈善事业又在蓬勃发展。可以说,中国慈善到了作出选择的关键时刻。

　　困境

　　民间慈善组织难享减免税优惠

　　其实出生、登记方面的障碍,从深层次来说,还是缘于我国慈善业的体制障碍,就是中国的慈善到底是姓“官”还是应该姓“民”?是由官方来主办操作呢还是放手民间?

　　今年7月底,民政部、发改委、监察部等五部委签发的《青海玉树地震抗震救灾捐赠资金管理使用实施办法》公开要求把玉树地震捐款“直接拨付到青海省”,由青海省政府统筹使用。其最为核心的内容,就是要求13家全国性公募基金会把所接受捐款统一划转青海省民政厅和青海省红十字会、青海省慈善总会账户。

　　文件公开引致舆论一片哗然。因为一旦落实,意味着13家基金会将失去对所接收玉树地震捐款的控制权和使用权,变成了青海省政府灾后重建的“钱袋子”；而有权接收这些善款的青海省红十字会、青海省慈善总会等,实质上也沦为地方政府的“出纳”。一位全国性基金会秘书长对记者提出了“汇缴”的质疑:“负责筹钱的基金会在灾后重建中,还有什么权利?善款的最终投向,怎么向捐赠人交代?这可都是做慈善的底线问题!”

　　由政府限定募捐组织的做法,法律学者认为这实质上是一种变相的行政审批行为。它一方面限制了公益组织应有的合法募捐权利,另一方面也限制了公民选择的权利。

　　根据我国相关法律规定,只有公募基金会可以向社会公开筹款,个人及非公募基金会都没有这个权利。专家认为,比起呼吁更多富人捐款,目前更重要的是改革中国慈善机制,还慈善事业民间本性。　

　　中国的民间慈善组织难以壮大,还有一个最现实也是最迫在眉睫的问题就是税的问题。

　　税收减免优惠政策是世界大多数国家对发展本国慈善公益事业都会采取的鼓励措施。目前,我国只有20多家有着浓烈官方色彩的慈善公益机构,获得了税前捐赠全额扣除的优惠政策。而捐向其他机构的善款,至多也只能享受年度利润总额12%或10%以内的扣除优惠。而且要想办理捐款退税,至少需要通过50多道手续。何况目前很多捐款人并不知道自己有这项权利。这无疑很大程度限制了民间慈善组织发展的积极性。

　　2009年11月11日,财政部和国家税务总局发布了《关于非营利组织企业所得税免税收入问题的通知》。该《通知》不仅对非营利组织从事包括投资在内的营利活动取得的收入不可以获得免税待遇作出了规定,还对非营利组织的其他收入进行了限制性规定。这对于那些依靠投资增值来填补支出的非公募基金会来说,无疑是严重的打击。

　　对此,12月22日,南都公益基金会、友成企业家扶贫基金会、中国青少年发展基金会等9家基金会就此提出质疑,并联合签署要求国务院对此进行违法性审查,同时致函财政部和国家税务总局,提出就相关问题沟通的请求。三天后,另外15家公益基金会也参与进来,达到24家。

　　建议

　　慈善立法应定位于自愿和民间

　　知名慈善工作者、“希望工程”创始人、南都公益基金副理事长徐永光对记者说:“政府主导,挂靠登记的制度限制了中国慈善事业的发展,政府可以用财政资金购买民间组织的公共服务,但不应该把民间慈善捐款拿到政府的口袋里弥补公共财政的不足；政府要支持民间慈善的发展,并担负监管的责任,但不能越权越位,自己操盘。”

　　当前,社会各界呼吁多年的慈善法仍在制定中。参与此法制定的国务院法制办有关负责人郜风涛认为,政府运用权力手段搜集慈善资源,必然会破坏慈善生态。

　　慈善的主体是民,而不是官。慈善立法应当明确慈善的自愿和民间的定位,并在此基础上,真正从制度上厘定政府权力和民众权利在慈善法律关系中的边界。

　　徐永光还表示,根据我国企业所得税法规定,企业公益性捐赠,在利润总额12%以内的部分,准予税前扣除,相反,财政部、国家税务总局则规定公益基金会资产增值收入要交纳企业所得税(税率25%),十分不利于富人捐款办非公募基金会。这是因为,按照《基金会管理条例》的规定,非公募基金会的年度支出必须不低于上一年资金节余的8%,这是在交完企业所得税后的支出。其他国家对基金会资产增值几乎都给与免税优惠。美国法律规定基金会年度支出占上年资产的5%,投资收益则只缴纳1%至2%的消费税。中国的税制只会让非公募基金会越做越小,不断萎缩。想要出现福特基金会那样资产从3亿多美元到今天超百亿是不可能的。

　　为此,全国政协委员、清华大学公共管理学院教授王名曾向“两会”建议,对公益性基金会应实行税收优惠政策,基金会的资产收益在现有法律框架内可以享受减免优惠。

　　北大法学院非营利组织法研究中心副主任金锦萍提出,我国虽然有对慈善捐赠和慈善组织减免税的法律依据,但具体怎么减免,怎么认定他是符合条件的非营利组织的收入,如果税前公益捐赠扣除的话,这个程序怎么走,怎么申请获得这样个公益捐赠税前扣除的资格,这一块需要配套措施、配套制度跟进。

　　前民政部社会福利和慈善事业促进司司长、现为北京师范大学壹基金公益研究院院长的王振耀就提出了平民慈善的概念。他认为,捐款、捐物、捐力,包括志愿者活动,都属于慈善。慈善的本义就是人人皆可慈善,不是政府一家的事,更不是富人们专有的体面游戏。慈善可以从身边做起,从基层、从社区开始。让捐赠者、受赠者在身边感受到慈善。这样中国的慈善事业才会很快地发展起来。