十一届全国人大二次会议表决通过的政府工作报告对草案中的“促进房地产市场稳定健康发展”一段有一处较明显修改，即将“努力实现居者有其屋的目标”改为“努力实现住有所居的目标”。这意味着决策层再次确认了构建多层次住房保障体系的制度建设，并首次明确了提倡租房的住房消费理念。

　　近年来，政府工作报告反复提到“建立科学、合理的住房建设和消费模式”、“形成具有中国特点的住房建设和消费模式”。今年政府工作报告的上述修改则进一步明确了消费模式的含义。仅从字面意思来理解，“居者有其屋”强调了居住者对房屋的所有权，相应的住房消费模式就是通过商品房市场取得拥有产权的住房或通过政府提供的经济适用房获得有限产权的住房；“住有所居”强调了居住者对房屋的使用权，有房可住，相应的住房消费模式则是租住他人房屋或租住政府提供的廉租房、公共租赁房。

　　从“居者有其屋”到“住有所居”，这一政策目标的改变，可以说是在人多地少国情下的现实选择，也可以说是对前期房地产调控的总结。一方面，城镇化、工业化与土地供应的矛盾日渐突出，坚守18亿亩耕地的政策红线面临极大挑战，必须未雨绸缪地加强土地集约利用和管理，大力发展省地节能环保型住宅，增加中小套型住房供给，引导居民合理消费。另一方面，每年数量庞大的新增大学毕业生以及进城务工的农民，增加了对城市住房的需求，这些需求完全通过市场来解决并不现实。前几年，正是政府住房保障建设的不到位使过多需求拥挤在商品房市场上，并在投资者、投机者的带动下造成房价疯涨。

　　要实现“住有所居”目标还有很多事情要做。首先，丰富多层次住房保障体系是当务之急。长期以来，经济适用房和廉租房是保障性住房的两大主力，但对于那些既买不起商品房、经济适用房又没有资格住上廉租房的“夹心层”来说，如何解决住房问题仍是头等难题。这一人群中不乏刚刚就业的、城市经济发展所急需的人才。可喜的是，今年政府工作报告明确提出，积极发展公共租赁住房。

　　其次，加大资金投入，并明确保障房建设重点。保障房覆盖对象是中低收入群体，政府提供免费土地和资金，不应掺杂商品房特性。我国应借鉴国外成熟的住房保障模式，将限价房这种具有商品房性质、为抑制房价过快上涨而诞生的住房形态清理出保障房体系；将廉租房和未来的公共租赁房作为发展重点，加大资金投入力度，适度扩大覆盖范围；严把准入关，并每隔一定时期对保障房覆盖对象进行资格审查，实行动态管理。

　　再者，加快财政制度等相应体制改革。地方政府“土地财政”可谓是前两年推高房价的重要因素，也是目前干扰楼市正常市场调整的潜在因素。“土地财政”模式不抛弃，地方政府的卖地冲动就会一直存在，不仅缺乏建设保障房的主动性，也缺少这方面的资金。对此，不少经济学家建议，尽快将现行土地增值税等税费合并，转化为保有环节的物业税，以稳定政府税收来源，避免“土地财政”，减少闲置房。

　　此外，“住有所居”的政策目标还面临国人“居者有其屋”的观念根深蒂固、相关调控政策可能因为经济形势变化而有所放松等诸多因素挑战。对此，唯有政府进一步清晰行政与市场的边界，坚守住房保障的本位和调控政策的一致。