无论是2008年12月27日上海市出台的力度远超“纲领”文件新国六条的“沪8条”，还是两个月前应声出台的“沪14条”，上海的两轮救市行动显然比中央更为急切。

　　“地方政府救市新政层出不穷的动力之一在于，土地出让收入锐减对地方财政的巨大压力。”华东师范大学欧亚研究中心研究员余南平说。

　　据本报调查，截至2008年12月31日，上海全年商品房用地(含住宅及包括住宅的商业用地)成交量为278.49万平方米，成交总金额仅为174亿元，而2007年这两个数字分别为816.97万平方米和602.26亿元，仅是成交金额便锐减七成。

　　曾经在2007年地王争霸中赚得盆满钵满，却在2008年面临巨大土地财政压力的上海市，在救市上的疾行不过是诸多城市的一个典型。

　　土地财政窘境

　　“土地招拍挂收益向来是GDP和政府财政收入的大头。”一贯不主张“救市”的余南平向记者尖锐指出。

　　据统计显示，2007年全国土地出让金收入共计1.2万亿元，而当年全国地方财政总收入也不过2.3万亿元。上海市社科院房地产业研究中心的调研报告也表明，在房地产陷入宏调困局的2005年，上海房地产业所产生的税费和土地出让金相当于同期上海地方财政收入的35%左右。

　　“2008年又是土地出让收入纳入地方预算内财政收入的第一年，开发商没钱拿地，最敏感的当数地方政府。”余南平说。

　　在全国土地市场全面遇冷的情况下，上海土地市场亦无法独善其身。从苏宁环球退还“全国单价地王”，到普陀长风7C北块黯然流标，“地王”风行、挥钱如土的2007年一去不返。

　　据易居研究院统计，截至2008年11月，2008年上海住宅土地供应总量约为建筑面积277.8万平方米，而最终成交仅为170.6万平方米，流标比例达38%。而在所有政府公开出让的地块当中，流标率亦高达20%，底价成交地块的比例接近60%。

　　伴随土地出让面积锐减的还有土地价格陡然下挫。据易居研究院统计，2008年上海土地出让均价跌至123万元/亩，较2007年的253万元/亩相去较远。其中，经营性用地均价也只有387万元/亩，较2007年的690万元/亩下跌了近44%。

　　“上海土地财政收入主要用于两个方面，一是基础设施及市政配套的建设，二是市区内动拆迁等旧区改造项目。恰逢2008、2009两年为世博会配套建设的关键阶段，上海市各项资金势必更加吃紧。”一位上海市原规划局官员对记者说。

　　而按照现行政策，土地招拍挂收入的10%~15%必须用于保障房建设。就在2008年上海土地财政大幅萎缩之时，上海又大规模重启了经济适用房的建设。“建设经济适用房不仅有建设费用支出，土地的划拨亦是巨大的隐性成本。”上海市某区房地局住房保障部门官员表示，2008年上海计划修建经济适用房400万平方米，假设以平均容积率2.5计算则需要用地2400亩，“上海因此一年减少土地出让收入达36亿元”。

　　频频祭出救市新政

　　土地财政的命脉所在，令地方政府面对住宅成交下滑和土地频频流拍而坐立难安。

　　2008年11月上旬，上海房地局首次推出“土地预公告制”，即在工业用地出让前发布“拟挂牌出让地块预公告”。方方地产咨询机构地产咨询部经理赵豫川指出，该制度类似勾地制度，关键在于开拍前能够与开发商达成良好沟通，使得开发商有足够时间进行前期调研，从而在最大程度上避免流拍。

　　不到一个月后，最新修改的《上海市土地使用权出让办法》公布，规定从2009年1月1日起，上海取消土地使用金的征收。此前上海土地使用金的征收标准是按出让地块的面积计算，每年每平方米1元。这在北孚地产研究所副所长刘光东看来，是“刺激开发商拿地的一个信号”。

　　然而，纵使新政频出，短期内亦很难改善流拍不断的现状。“大多数开发商都在忙于卖房回款，即便手中有余力也会以观望为主，拿地的意向很低。”泰麒房产工作室分析师何凌飞预计，上海土地市场在2009年上半年会更加惨淡。

　　赵豫川则认为，在土地财政压力的持续作用下，上海市政府可能会相应调整土地出让的计划与思路。一方面适当减少供应，并调整土地出让结构，比如优先供应市场前景较好的商业地块；另一方面则可能采取更为灵活的出让制度，如宽限出让金支付的方式，或将“土地预公告制”推广至经营性用地等。

　　在余南平看来，当前各地方政府在土地财政方面的窘境，根本症结在于现行土地出让制度的种种弊端。他表示，目前国土资源部正在研究改革土地有偿使用方式和土地收益分配使用办法，或许可以解决地方政府过度依赖土地收入的现状。

　　“当前宏观经济低迷的大势只会让地方土地财政压力愈发严重。”何凌飞指出，上海还肩负着世博会配套设施及保障房建设的双重担子，这可能会刺激当地政府出台更多的救市政策，例如购房入户、购房退税等，“中央也可能会给上海更大的政策自主空间”。(李子擎）