由于转让建设用地对地方政府的财政贡献远远大于耕地，在经济利益和片面政绩观的驱使下，当前不少经济发达地区或者城镇热衷于将周边耕地转化为非农建设用地，开工厂，建市场，修建商品房，获得丰厚的土地出让金和税收。

　　为了弥补耕地的占用，这些无法实现耕地和基本农田保护责任目标的地区，都不约而同地把目光投向那些耕地后备资源丰富的偏远地区，耕地“占补平衡”成为渐渐热络起来的一个市场。

　　如今，耕地异地“占补平衡”运动正在各地蓬勃兴起。这项制度在化解我国粮食风险的同时，其实施过程中也存在着各种不容忽视的问题。湖南师范大学资源与环境科学学院院长谢炳庚教授日前接受本报记者采访时表示，要警惕耕地“占补平衡”成为“数字游戏”，政府部门必须不断完善这项制度的实施和考评机制。

　　质量与生态的双重隐忧

　　记者从湖南省国土资源厅获悉，湘江上游的永州市正在修建一个水电站，由于解决了当地山区荒地的灌溉能力，预计可新增耕地30万亩。而这一笔开垦荒地的费用，可能会由长沙或其它有此意向的城市出，新增耕地则纳入出钱开发荒地的城市的耕地总量中。

　　“长沙开发永州耕地”的方案如果成为现实，也就意味着长沙市的30万亩耕地在转为非农业建设用地的同时，通过“占一补一”的方式实现了耕地的总量平衡。耕地占补平衡是我国《土地管理法》确定的一项耕地保护的基本制度，按照“占多少，垦多少”的原则，建设单位必须要补充相应的耕地，以保证耕地不减少。

　　对于“长沙开发永州耕地”的思路和方案，学术界的声音不尽相同。一种观点认为，耕地保护的主要目的是实现耕地面积总量的平衡，这是国土资源管理第一位、最重要的任务。另一种观点则认为，“占补平衡”要完全充分体现耕地面积总量、耕地质量和耕地产出水平的协调一致性，单纯追求面积相等，势必会出现高质量的耕地转作他用，而用等量的低质耕地充数的现象。

　　谢炳庚介绍说，这两种观点实际上反映了人们对耕地问题认识的发展过程。一般而论，耕地总量的动态平衡应包括数量平衡、质量平衡、区域平衡、生态平衡和时间平衡等五个方面。

　　“我国的农业生产历史长达五千多年，与中华文明同步发展，漫长的时间长河中，自然条件好的土地几乎都被开垦成了耕地。剩下的有潜力开荒的土地并不多，后备耕地资源的开发条件相对较差，这是解决耕地占补平衡中最突出的问题。”谢炳庚说。

　　随着城市化、工业化浪潮的推进，为了解决非农建设用地规模的扩大，我国城镇周边的诸多良田业已成为工厂、市政设施、住宅小区、城市园林用地。为了实现耕地占补的数量平衡，只好在人烟稀少的荒地、荒滩进行开垦。“这些新开垦的耕地往往远离农民居住地，土壤贫瘠、洪涝灾害严重，农业生产的综合能力根本无法和被占用的良田相比。”

　　长期从事耕地占补平衡调查研究的谢炳庚教授还指出，在开垦荒地的过程中如果不注重统筹规划和环境评估，一定要走出“开发就是开荒”的认识误区，倘若一味追求耕地面积数量上的平衡而“围湖造田”、“毁林造田”、“侵占河床”等，将会严重破坏生态系统结构和功能，导致水土流失、土壤沙化、洪涝灾害频繁发生，酿成更大的生态悲剧。

　　“湖南在20世纪50年代的围湖造田、60年代红壤丘陵的开发、70年代大寨田的建设、90年代丘岗山地的开发，不讲科学，贪图形式，这些活生生的例子背后的生态教训必须被我们牢牢吸取。”

　　异地开荒的“有田无人种”困境

　　无论是良田还是新开垦的土地，都是需要人力耕作的。而农村剩余劳动力主要向经济发达的城镇转移，这与耕地占补平衡的方向正好相反。异地开荒衍生出来的“有田无人种”困境如果不加以重视和解决，耕地占补平衡的战略将受到挑战。

　　记者在湖南西部粮食主产区吉首市和怀化市采访时看到，平常在田间地头劳作的农民主要是老人和妇女，农村劳动力的主力军--青壮年男子大部分都去经济发达地区打工了，他们间或在“双抢”时节回来帮忙。毫无疑问的是，一旦此地新增加大量开垦的耕地，现有的劳动力是远远不能满足要求的。

　　“如今不少新开垦的耕地都是位于以前人烟稀少的山区，距离遥远，而且灌溉条件不理想，如果没有相应的人力进行深耕细作，不仅粮食产量极低，而且还会面临‘撂荒’的危险。”

　　谢炳庚说，城乡一体协调发展的战略为解决这个难题提供了极好的思路，政府部门要鼓励土地的规划化、集约化经营，提高劳动生产效率和劳动力素质，同时给予粮食生产大户以补贴，并使耕地的使用权得到有效流转，吸引剩余劳动力回流。

　　“这需要建立两个机制来确保耕地占补平衡制度的实施，”谢炳庚说，“一是建立耕地占补中的综合效益评估和补偿机制，二是建立异地补充耕地的粮食生产考核机制，两者缺一不可。”

　　他认为，建立这两个机制，不仅能有效实现耕地占补平衡，确保我国粮食安全，还关系到社会经济的可持续发展。

　　湖南规范耕地易地补充行为

　　湖南，因在洞庭湖南面而得名。优越的气候、土地、水利条件，使湖南与农业的渊源由来已久，自古就有“湖广熟，天下足”的美誉。

　　由于转让建设用地对地方政府的财政贡献远远大于耕地，在经济利益和片面政绩观的驱使下，当前不少经济发达地区或者城镇热衷于将周边耕地转化为非农建设用地，开工厂，建市场，修建商品房，获得丰厚的土地出让金和税收。

　　为了弥补耕地的占用，这些无法实现耕地和基本农田保护责任目标的地区，都不约而同地把目光投向那些耕地后备资源丰富的偏远地区，耕地“占补平衡”成为渐渐热络起来的一个市场。

　　湖南省政府办公厅对此已经下发文件，对这种耕地后备资源匮乏的易地补充行为进行了规范。这份文件指出，易地补充耕地达成初步意向后，由委托方的市州政府向省政府提出申请，经审查同意后，双方签订正式协议。协议的内容包括：新增耕地数量、质量标准、费用支付及双方的责权利等。湖南省国土资源厅负责易地补充耕地项目立项审批、设计和预算审核、项目验收、指标确认等工作，对项目实行统一管理。受托方国土资源管理部门按照省土地开发整理项目管理的有关规定及易地补充耕地协议，负责项目的具体实施和后期管护工作。

　　这份文件还确立了“先补后占”的原则。易地补充耕地项目及其新增耕地指标，经湖南省国土资源厅验收确认后，委托方才能取得补充耕地指标，并按经批准的数量相应核减本地耕地保有量指标，受托方相应增加耕地保有量指标。

　　为了使新开垦的荒地不至于“撂荒”，文件还对易地补充耕地的资金管理做出具体规定。委托方应根据易地补充耕地协议，向受托方及时拨付项目实施和新增耕地耕种补助等资金。项目实施资金不得低于委托方的耕地开垦费征收标准。新增耕地耕种补助标准由双方协商确定，专项用于新增耕地的管护和耕种补助，补助时间不得少于5年。受托方应将耕种补助分年度全额发放给耕地农户。

　　这份文件是制约耕地异地补充不规范行为的“紧箍咒”。湖南省国土资源厅负责人表示，保护资源与保障发展的关系，从长远看是一致的。对土地管理而言，就是要做到“两个确保”，即确保全省5580万亩耕地和5040万亩基本农田保护底线，确保经济社会发展的合理用地需求。在连续7年实现全省耕地占补平衡的基础上，湖南对占补平衡责任考核又提出了新要求，要求由按区域考核向按区域考核和按项目考核并重转变。在考核标准上，由重数量向数量、质量并重转变。