城乡有别 国土部新规细化“农地入市”

　　——未来城镇域内集体土地难获“自由流转”

　　当农村集体建设用地入市流转行将“开禁”之时，人们或许会发现，一切并不像想向中的那样简单，因为按照国土资源部将要出台或提交的多部法律和规定，并非所有的农村建设用地都能自由流转，那些位于未来城镇域内的集体土地将不被允许“自由流转”，政府征地依然是必要环节。

　　显然，地方政府“大上项目”之下紧缺的土地资源，也难以指望这一领域的有限开禁“解决”。

　　记者了解到，当下国土资源部即将出台的“农村集体建设用地流转办法”以及基本完成修订的〈〈土地管理法〉〉均在此方面划定了自由入市流转的范围，其中前者将于近期出台，后者已经基本得到了国务院法制办的认可，有望于今年内由人大完成审议工作。而两份法规的核心，都是城乡区别对待。

　　消息人士告诉记者，所谓的“城乡有别”，即是按照土地利用规划中城市与农村的边界作为标准，设定两种不同的待遇。此前，按照中共十七届三中全会的精神，农村集体依法获得的集体建设用地，在不突破用途管制的基本前提之下，可以自由入市流转，并且要求建立城乡统一的建设用地市场。

　　“土地利用规划中明确将来作为城市范围内、单现在的属性仍然是农村集体建设用地，将不能自由流转，土地利用规划中未来城市范围以外的农村集体建设用地，则可以自由入市流转。”这位消息人士说。

　　“不过，如果使用或占有农村集体建设用地的乡镇企业或者经济组织遇到破产或者兼并之类的情况，即便在土地利用规划的城镇区域内，使用权也可以发生转移，这是惟一的例外，除此之外，土地利用规划城镇区域内的农村集体建设用地，都不能自由交易使用权。”他补充道。

　　中国土地按所有制可分为两类；一是城市土地，归国家所有；一是农村土地，归农民集体所有。目前，国有土地使用权可自由公开交易；但集体土地却只能限于耕种或村庄内公共建设，不能抵押和买卖。

　　记者了解到，“农村集体建设用地流转办法”和未来的〈〈土地管理法〉〉都将贯彻上述精神，严格限定可以流转农村集体建设用地范围。

　　一位长期从事土地制度研究的专家认为，由于中国的城市化进程进展飞速，大量现状为农村土地，但已被土地利用规划、城市总体规划列入未来城镇部分的土地升值空间巨大，地方政府可以通过低价征地然后高价卖地的方式，获得巨大的土地差价收益，从而形成“同地不同价”的格局。

　　“如果所有现状为农村集体建设用地的土地都可以入市流转交易，地方政府将失去通过征地——卖地获取土地差价收益的机会，而按照‘土地利用规划确定未来作为城镇区域内的集体建设用地不能自由入市流转’的精神，地方政府仍可以通过征地——卖地的方式获取土地差价作为财政收入。”他说。

　　他认为，这可能是充分考虑到了土地收益在地方财政收入中的重要地位。

　　记者确知，在划定农村集体建设用地流转范围“城乡有别”的同时，国土资源部也已经划定了“征地范围”，在“为了公共利益需要进行建设，需要使用集体所有土地的，依法征为国有”情况中，“土地利用总体规划确定城镇建设用地范围内，国家实施城市规划进行建设”的情况，排在第一位。

　　上述专家解释，这意味着不能自由流转的未来城镇区域内的集体建设用地，依然要通过征地变为国有之后，方能交易。

　　“其实我们最关注的就是这些未来肯定会变为城镇土地的集体土地，因为他们收益最高，价格也很高，涉及的利益也最大，但现在看，这些虽然细化了三中全会的精神，但在利益最大的一块，依然保持了原有的利益格局。”他分析认为。

　　对于利益并不十分巨大的土地利用规划中未来城镇以外的集体土地，即将出台的法规将予以其入市流转交易的权利，并且会要求县级人民政府建立“城乡统一”的建设用地交易市场，作为这些集体建设用地交易的平台。(作者： 李乐)