山东省枣庄市市长陈伟最近用三个月的时间跑农村基层，对土地流转问题进行了集中调研。他先后走访了12个乡镇，21个行政村，访谈了400多位农民，对农村土地流转有着深入的思考。以下是他结合枣庄进行的通过推行土地使用产权制度改革促进土地流转的探索实践，对当前农村土地产权制度改革要注重把握的三个问题的思考。

　　第一， 围绕避免农民失地搞好制度设计

　　对广大农民来说，土地具有保障功能，是“命根子”。枣庄在土地流转的制度设计上尽可能规避农民失地的风险。

　　一是农村合作社的两个“80%”，保障农民对土地的有效控制权，规避了制度风险。我们规定流转的土地使用产权只能入股土地合作社，不能入股一般的企业，因为按照《企业法》，企业一旦破产农民就会失地。根据《合作社法》，合作社采取一人一票制，基本成员中农民不得低于80%；企业出资的附加表决权票数不能超过20%，即农民表决权不低于80%。这两个80%，保障了农民对土地的有效控制权。

　　二是农业保险机制的引入，显著地降低了合作社土地使用权抵押的风险，规避了自然风险。农业生产相对稳定，但难免遇到风雪霜雹等严重自然灾害。我们引入农业保险机制，政府补贴保费的80%，这样就基本保障了合作社农业经营的稳定，使合作社的抵押风险降到了最低。

　　三是“1/3”和“三年”的抵押限制，使农民不会长期全部失地，规避了经营风险。我们采取有限抵押方式，土地合作社用来抵押贷款的土地最多不超过1/3，使用产权抵押不能超过3年；即使这部分土地使用产权被拍卖，也只是短期失去，期限一到，使用产权又回到了农民手里。

　　四是规模经营效益好、风险小，规避了机会风险。合作社实行规模经营，生产资料成本减少，产量提高，产业链延长，产品销路广，销售收入成倍增长，与一家一户经营相比，效益更好、风险更小，机会风险大大降低。

　　第二， 充分尊重农民意愿而不“刮风”

　　我们顺应农民土地规模经营的意愿，一方面放手让农民探索，另一方面给予规范性的引导和帮助，政府当“导演”，而不是在前台直接操作。

　　改革的动力来自于农村，出发点是为了农民。现在一些地方的农村土地制度改革，多数是自上而下铺开，还有的是政府和开发商共同推动，最终目的是为了追求土地的潜在增值效益。枣庄农村土地改革的诱因，主要是为了追求土地的规模经营效益，而不是为了追求农地转变为建设用地的增值收益。

　　坚持“稳”字当头，在有条件的地方先行试点。枣庄的土地流转改革不是大面积铺开，而是在一些有条件的土地合作社中逐步推开。我们没有号召农民在短时间内都必须采取这种模式，而是设计了一个相互配套的机制，鼓励和引导那些有条件流转的土地集中起来，进行更加高效率的规模经营。我们看重的不是眼前，而是更看重长远的发展。随着工业化、城镇化进程加快，农村有条件规模经营、愿意拿出来流转土地的农民会越来越多，土地使用产权制度改革的土壤和空间也会越来越广阔。

　　改革的重点放在农业地区，而不是近郊区。一些地方的农村土地改革，主要集中在城乡结合部，把农地变成建设用地，改变了土地用途，对粮食安全是有影响的。我们的改革试点，集中在农业地区，农地的性质没有变化，农业生产的效益进一步提高，粮食安全得到了保证，在我国广大农业地区具有普遍的推广意义。

　　第三， 注重与现行法律政策的衔接

　　土地流转改革必须在现行的法律政策框架内实施，既要有探索创新，又不得突破现有的法律规定，确保各项改革措施不与法律相违背。

　　关于耕地抵押权问题。《物权法》、《农村土地承包法》和《担保法》禁止用耕地承包权作抵押担保，是考虑了耕地的社会保障功能。我们的改革，承包权归农民，经营权归合作社，抵押的是土地收益，即土地上的附着物，类似于农业期货交易，交易的标的物是合作社抵押土地上的现有以及在规定期限内可以产出的农作物，不与法律规定相冲突。

　　关于耕地使用权可否入股的问题。《农村土地承包法》第三十二条、四十二条允许耕地入股；党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，也鼓励通过入股发展土地规模经营。我们的改革是围绕土地合作化生产进行的，以耕地使用权入股合作社，完全符合法律和政策的规定。

　　关于农民对土地的权利问题。按照《物权法》，把物权主要分为所有权、用益物权和担保物权。就农村承包耕地来说，主要划分为所有权、承包权和经营权(使用权)。由于所有权和承包权不变，过去已经赋予了农民土地使用权中的用益物权，现在主要是赋予农民担保物权，这是我们探索农村土地流转改革的实质内容。