旧规划指标用尽新规划尚未审批

　　扩内需项目“落地”陷入两难

　　国家土地利用总体规划是用地、管地的重要依据。今年上半年，基层国土部门反映，目前依然沿用的上一轮土地利用总体规划，已与现实发展严重脱钩。在“保增长”背景下，旧的土地利用总体规划已严重制约科学高效用地：突破旧规划用地意味着违法，不突破则绝大多数建设项目无法落地。加快对新土地利用总体规划的审批进度，允许适度运用新规划成果，已迫在眉睫。

　　旧规划“寅吃卯粮”指标用尽

　　20世纪80年代以来，我国已开展了两轮土地利用总体规划，初步形成了从国家至乡(镇)五级规划体系。目前依然生效的是1997年编制的《全国土地利用总体规划纲要(1997-2010年)》。但该规划已与目前现实用地情况严重脱钩，成为各地用地的掣肘因素。

　　国土督察西安局一位负责人告诉记者，西部地区1997年土地利用规划做得非常保守，没有考虑到这几年经济会发展这么快。比如西安市在2003年就把2010年以前的建设预留用地指标全部用完了。由于实际耕地保有量和基本农田保护面积都已经低于规划确定的目标，现在一用地就不符合规划了，各地为落实项目叫苦连天，都呼吁尽快评审通过新一轮土地利用总体规划大纲。

　　国家土地督察武汉局的调查也显示，目前贵阳市、遵义市现行规划确定的农用地规模均已用完，各类建设项目报批用地，包括“扩内需”项目的用地，均超出现行规划范围，且其中有超过70%的用地涉及占用基本农田，因此用地报批难度较大。如贵阳市今年68个需要办理用地手续的扩内需项目，不符合土地利用总体规划的项目达到25宗，占项目总数的36.7%；遵义市54宗扩大内需项目用地，涉及调整土地利用总体规划的49宗，涉及土地面积3864公顷，占用地面积总需求的92%。

　　新旧规划衔接“真空”地方用地“动弹不得”

　　据了解，《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020)》，已经于去年8月13日，经国务院常务会议审议并原则通过。目前各省、市、县修编规划蓝本均已出台，但由于审批流程滞后，尚无法指导项目合理布局和依法科学用地。在新旧规划衔接“真空”期，地方发展陷入“两难”境地：突破旧规划用地意味着违法，不突破则绝大多数建设项目无法落地。这一情况在当前“保增长”背景下更突出。

　　山东省曲阜市国土局纪检书记蒋志华指着图纸告诉记者，作为中国历史文化名城，曲阜至今还没有一个垃圾处理厂。在本轮“扩内需”中，曲阜将垃圾处理厂纳入保民生重点项目。垃圾处理厂选址要考虑环境、水源地保护、运输便利等，必须设置在城郊，要占用200亩基本农田。“项目要落地就要突破规划了，因此至今无法获得审批，延迟了开工。”他说。

　　武汉市至2008年底，有27个项目被纳入中央1000亿项目中，涉及新增建设用地60.22公顷，其中不符合土地利用总体规划的项目23个，占85.19%，占总面积的80.66%；占用基本农田项目有21个，占总面积的76.11%。这些项目都受制于上轮规划而无法落地。

　　新规划被寄予厚望

　　据国家土地督察局信息调研处处长杜官印介绍，按照计划进度，2009年各省和重点城市的土地利用总体规划应完成报批，而到2010年底，各市县乡级土地规划修编也要基本完成。

　　一些基层政府认为这一进度仍太慢，他们建议通过采取阶段性临时措施支持项目建设：在《土地利用总体规划修编大纲》已获批准的地方，已纳入大纲的项目，以及在规划建设预留地范围内布置的扩内需项目，经专家评审通过后，应视为符合土地利用总体规划；《土地利用总体规划修编大纲》还未批准的地方，按规划批准权限规定的层级迅速报备，已纳入报备规划大纲的项目，和在规划建设预留地范围内布置的中央以及省级扩内需投资计划项目，经专家评审通过后，视为符合土地利用规划。

　　同时，一些专家还对规划的中长期提出建议：

　　第一，综合各界规划成果，确保长效。结合上一轮规划出现的问题，商丘市国土局局长张永建说，希望新规划在确保耕地保有量、基本农田面积和城乡建设用地总规模的基础上，能把各地的经济社会发展规划、城乡建设规划、产业发展规划、基础设施规划等，统统叠加到土地利用规划上，最终出台一个科学、综合、能管长远的规划，而不要刚出台就修编。

　　第二，将公众参与机制引进规划修编工作。土地利用规划是一种政府行为，但更是一种公众行为，因为规划是社会各阶层在谋求自身利益时所应遵守的共同准则。只有土地利用规划被全社会普遍认同，并且每个人都可以并懂得运用这项权利时，规划才能真正实现为公众服务的目的。

　　第三，引进“理性发展”理念。新规划应注重城市内涵挖潜，突出保护农田、合理高效持续利用土地。依据有关法律和法规，应把规划做成能引导土地利用方向、布局等的引导式规划；能迫使建设用地走内涵挖潜道路的控制式规划；能保障农业发展、经济发展、生态建设的保障式规划。

　　(本版报道均由本报记者郭嘉轩苏万明李钧德采写)