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　　新《拆迁条例》为何难产？

　　公共利益的界定，直接关系到地方政府的强拆空间

　　本刊记者／杨正莲

　　北京市海淀区人大代表温惠玲的问题，海淀区四季青乡门头村村民湛士勤对于强拆的担忧，有望在相关法规中得到明确界定。

　　但作为《物权法》的配套法规，原计划在2008年完成修改的《城市房屋拆迁管理条例》，修改近两年却尚无音讯。

　　日前，住房和城乡建设部和国务院法制办相关负责人均向《中国新闻周刊》表示，拆迁问题非常敏感，现在不适合接受采访，“新的拆迁法规什么时候能够出台还不好说，事情本身比较复杂。”

　　一位曾经参与过前期草案讨论的法学专家透露：“听说现在停下来了。”

　　多年专注于征地和拆迁案件的北京律师杨在明甚至向《中国新闻周刊》直言：“我个人认为这个《修改条例》，可能出台不了。”

　　杨在明的理由是，《物权法》非常明确地规定，只有出于公共利益的目的，才可以征收土地和不动产。但对于什么是公共利益，又很难界定其内涵和外延，“这个问题一直是困扰司法界和社会各界的难题。”

　　难题的核心在于，对于公共利益的界定，直接关系到地方政府的权力空间。

　　地方政府曾主导拆迁

　　中国的城市房屋拆迁制度始于上个世纪90年代。1991年6月1日，国务院发布了我国第一部系统规范城市房屋拆迁行为的行政法规《城市房屋拆迁管理条例》，原因是为了配套《城市规划法》。

　　“城市规划实施中遇到了规划调整，这就需要拆房子。” 北京才良律师事务所主任王才亮向《中国新闻周刊》解释当时的背景。

　　彼时，国有单位还是城市建设的主体，拆迁以政府为主导，并不涉及公共利益和非公共利益的区分，而指导思想则是通过旧城改造房屋拆迁，改善城市居民的住房条件。“当时的补偿是立足于安置，被拆迁户的居住条件大都得到了改善，所以老百姓比较拥护。” 王才亮说。

　　1994年，中国正式开始城镇住房制度改革，并在当年出台了《城市房地产管理法》，由此拉开了城市建设和房地产的市场化序幕，开发商成为中国城乡建设的主力军。就在同一年，中国开始推行分税制改革，地方政府开始逐渐倚重土地财政。

　　市场经济条件下的拆迁和建设模式已经发生了很大的改变。为了适应这种变化，2001年6月7日的国务院常务会议通过了对《城市房屋拆迁管理条例》的修改，并于当年7月1日正式实施。

　　修改后的条例，仍然没有区分公益和商业拆迁，其运作模式依然是建设单位向政府申请拆迁许可，获批后实施拆迁，发生纠纷由政府裁决；被拆迁人拒绝拆迁的，实行强制拆迁。

　　其中，地方政府既是拆迁许可者，又是争议裁决者，并在无形中充当了强拆的支持者，理论上为官商“合谋”提供了现实的便利，并逐渐发展成为拆迁矛盾的根源。

　　依据中国的土地管理制度，建设单位不能直接从土地原有使用者手里取得土地，必须经由政府。按照法理，政府需要先收回土地使用权，再转让给建设单位。现实则是，地方政府往往在没有收回土地的前提下，就把土地转让给了开发商，并给予建设单位拆迁许可，而政府退居幕后。

　　成为拆迁主体的开发商，为了追求利润，往往尽可能压缩拆迁补偿标准，并且把拆迁负担转嫁到房价里。这样就导致了相对于日渐升值的土地和房地产价格，被拆迁户往往觉得补偿不足而不同意搬迁，矛盾由此引发并层出不穷。

　　国家信访办从2003年到2006年接待的上访人数当中，有近40%涉及拆迁，而在住建部，这个比例甚至高达70%到80%。

　　为此，国务院办公厅、国土资源部和住建部多次发布紧急通知，要求处理好土地征收和城市拆迁问题。