从北京土储中心网站上公布的“交易结果”中可以看到：2004年12月29日成交的海淀区中关村西区综合科技贸易用地，竞得人和土地一级开发商都是北京中关村国际商城发展有限公司；2004年12月21日成交的“车公庄危改小区D区综合楼”用地，竞得人和土地一级开发商都是北京隆盛房地产开发有限公司。北京西南区域超大盘万年花城也是由万年集团从一级开发做起的。“海淀区颐清家园项目ⅡA、ⅡB、Ⅲ地块住宅及配套用地”、“良乡拱辰南大街理想SOHO”等土地竞得人和土地一级开发商均为一家等等。

　　还有利润问题。按照北京市的规定，通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用(即利润)不高于土地储备开发成本的2%。开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和市政建设等手续并组织实施，招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。

　　“这个数字如何确定？”有关专家提出了疑问。张晓玲认为，对于自筹资金进行一级开发的开发商来说，8%的利润对他们来说并没有吸引力，但他们完全可以通过其他方式把成本做大，从虚报的成本中拿利润。“比如每亩地实际成本是20万元，他可以做成30万元，多出的在政府看来是成本，对开发商来说就是实实在在的利润，另外还可以名正言顺地拿到所规定的8%。”

　　田彦军认为，从房价这个终端市场看，其构成中土地价格的比例越来越高，其中一个原因可以追溯到一级土地开发，开发商故意把一级开发成本做大，成本高了，招拍挂的起价显然也会水涨船高，进而会影响到房价上涨。

　　制度真空

　　尽管土地一级市场存在已久，而且弊端累累，但全国性的相关法律政策至今仍然是个空白。

　　“在没有成套的政策出来之前，任何人都不好说。”国土资源部新闻办的毛先生对《经济》表示，土地一级开发是个很复杂的问题，目前并没有全国性的政策法规，各地也只是在探讨试点阶段。

　　据了解，北京出台的《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》和此前的《北京市土地储备和一级开发暂行办法》均已上报给了国土资源部。但至今国土资源部并没有明确表态，“支持还是反对都没有听说过。”一位知情人士告诉《经济》记者。

　　另外，由于此项政策的制订和实施部门均为北京市国土资源局和下属的土储中心，北京市政府也没有明确表态。

　　从北京前后三个办法的内容来看，显然是希望把土地一级开发向市场化推进。

　　《北京市土地储备和一级开发暂行办法》第四条规定：土地储备开发坚持以政府主导、市场化运作的原则，可以由土地储备机构承担或者通过招标方式选择有相应资质等级的房地产开发企业(以下简称开发企业)承担。《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》第四条明确规定：土地一级开发项目招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，并接受社会的监督。毫无疑问，这两个办法体现了政府部门推进市场化的决心。

　　2006年3月，杭州市政府办公厅下发了《关于进一步加强政府储备土地开发整理的实施意见》；7月，海南省政府出台《关于规范企业参与成片开发的通知》，两者虽然没有出现土地一级开发的字样，但实际上就是针对一级开发的专项政策。

　　田彦军认为，土地一级开发的发展方向是培育市场化的土地一级开发主体，实行市场准入制度。

　　由于土地一级开发不仅仅是一个工程，其中涉及拆迁、规划、征地手续以及市政建设等等方面，因此这是一个政策性很强的工程，其复杂程度远远高于普通的市政工程。

　　付兵负责的中国土地一级开发网主要为政府和开发商提供土地一级开发的咨询顾问，包括相关政策性和技术性的咨询、规划等。他认为，政府的作用是规范和制定政策，而实施主体应该交给企业。

　　在北京市公布的上述两块地一级开发招标的公告中，明确规定土地一级开发的主要内容包括办理规划意见书、核准批复、征地等手续，自筹资金组织实施征地、拆迁和大市政建设等土地一级开发工作，申请土地一级开发验收等。

　　对此，张晓玲认为，在目前的土地一级开发中，政府和开发商的职责和权限有待进一步厘清，比如征地是政府的权限，而企业没有这个权限。政府的主要职责和任务是制定政策和规范市场行为，而企业才是市场的主体。“关键是政府行为的界定，别搞成政府像企业，企业像政府。”

　　田彦军认为，目前一级土地开发管理较为混乱，加上制度缺失，已经成为制约土地管理以及土地市场良性发展的严重障碍。因此急需出台全国统一的、可操作性的土地一级开发政策法规，确立政府主导下的土地一级开发市场化机制，以保证政府、开发商和原驻地居民的共赢，降低土地开发成本。(记者 张卫华)

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