土地一级市场背后利益关系犬牙交错，统一的国家政策法规仍是空白，其之制订尚无时间表

　　1月9日，北京市国土资源局公布，两家房地产开发企业成为首批土地一级开发招投标项目的优胜者。舆论称，政府垄断土地一级开发的局面从此将被打破。此前，北京先后出台了三个“办法”来推动土地一级开发向市场化迈进。

　　从道理上来讲，土地一级开发引入招标机制，将令土地的一级开发和二级开发市场各自独立，这意味着长期处于政府指派的土地一级开发进入市场透明化运行轨道。但是，目前对此并没有统一的国家法规政策，而作为地方法规，北京市的“办法”能否真的达到如期目标，消除地产开发行业内的种种弊端，控制和降低一级开发成本，有待进一步观察。

　　北京突破

　　2006年12月11日上午，北京市石景山区八角西街66号方地大厦11层会议室。在听完吕振库关于南宫住宅小区土地一级开发的情况介绍后，十余家房地产开发企业代表并没有过多的提问，整个答疑会持续了不到一个小时。吕是北京市土地整理储备中心(以下称北京土储中心)石景山区分中心副主任，也是这次一级土地开发公开招标的负责人。“我们只是具体负责技术性工作。”吕振库对《经济》表示，关于其他事宜需要向市储备中心咨询。

　　此前两周，北京市国土资源局(以下称北京国土局)正式将北京市石景山区南宫住宅小区用地和北京市门头沟新城城子地区21-218号用地的土地一级开发权确定为公开招标方式取得，这在全国还是首例。

　　次日，媒体纷纷用“政府垄断打破”，“土地一级开发驶入市场透明化运作轨道”来形容北京市此举的重大意义。

　　此前，土地一级开发由政府以不公开的形式指定或委托开发商负责实施，许多开发商在做完一级开发后，顺势而为在二级市场也就是招牌挂中“近水楼台”，获得了土地的最终使用权，直接进行房地产项目开发。

　　北京国土局下属的北京土储中心网站上“土地一级开发招标试点项目基本情况”一文中，包含了上述两个地块，另两个试点地块为海淀区大西山风景旅游区西埠头和顺义区前进村旧村改造一、二期一级开发项目。北京土储中心的杨先生明确告诉《经济》，另两个地块的一级开发也会公开招标。目前，这两个地块的一级开发招标正在进行中。

　　“先拿出两块地来试探一下各方的反应。”国土资源部中国土地勘测规划院(以下称“土地规划院”)地价所高级工程师田彦军博士对《经济》表示，不公开招标的情况在北京要占到80%-90%，其他地方也是如此。

　　北京关于一级土地开发的政策背景可追溯到4年前。2002年12月，北京市国土局出台了《北京市土地一级开发管理暂行办法》，其中明确规定，土地一级开发实行招投标。但由于种种原因，此项制度并没有真正执行。

　　2005年9月，北京国土局又出台了《北京市土地储备和一级开发暂行办法》(试行)，同时废止2002年的暂行办法。2006年5月，《北京市土地一级开发项目招标投标暂行办法》出台，明确规定：“除市政府确定的重大项目和利用自有国有土地使用权实施土地一级开发之外，其他土地一级开发项目通过公开招标方式确定项目承担主体。”这是全国第一个推出的土地一级开发招标管理办法，也是第一个通过市场竞争模式确定土地一级开发实施主体的地方法规。因此，政策出台之时，便受到了广泛关注。

　　中国人民大学土地管理系叶剑平教授对《经济》表示，目前土地开发正处于转轨时期，实行公开招标会让一级开发更规范、更透明。

　　“的确向前进了一步。”中国土地一级开发网负责人付兵接受《经济》采访时表示，目前公开招标还不是土地一级开发的主流，作为试点和探索，北京实施的效果和影响都有待进一步观察。付兵认为，二级市场的招牌挂在全国都比较成熟了，因此很难说会对二级市场产生怎样的影响。

　　不过，中国土地学会的一位人士对《经济》表示，土地一级开发实行公开招标的最大作用是防止房地产开发商通过一级市场直接进入二级市场，也就是所谓的“曲线拿地”。

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