2006年12月23日，山东省委常委扩大会议上，中央纪委副书记夏赞忠宣布:山东省委副书记、青岛市委书记杜世成的行为已构成严重违纪，中央纪委决定对其问题立案检查，免去现任职务。次日，新华社播发了相关消息。

　　此刻青岛市民最易想起的，是2001年2月杜世成就任市长时的一句誓言:“我愿在青岛写好自己的人生总结。”从老家山东黄县起家，这位“政治明星”来到青岛时51岁。

　　政府应该作为的空间是什么？

　　表面看，青岛执政的6年给了杜世成空前的时机:一方面，国家停止福利分房后，老百姓的住房需求在2000年左右被激活，土地成为政府最大的财富;另一方面，青岛成为奥运会协办城市，奥运经济对当地产生极大的拉动作用。喜欢在各种场合宣传施政方针的杜世成，曾创造出系列口号:“全国重点中心城市”、“世界知名特色城市”等，青岛的知名度因此迅速提高。

　　比知名度提高更快的，是青岛一路飙升的房价，“二线城市有着一线房价”。2004年第4季度，青岛房地产价格同比上涨19.8%，涨幅在调查的全国35个大中城市中列第一位。随后，市内四区商品房销售均价由2004年的每平方米4384元，上涨到2006年上半年的每平方米均价6288.2元。形成反差的是，杜世成自己在2006年也提到，“现在青岛城市人均年收入水平1.2万多块钱，农民8000多块钱”。也就是说，在城市人口平均月收入1000元的青岛，市民们要承受每平方米6288.2元的高房价。

　　与之相对应的是沿海地区以外的老工业区发展滞后，本地居民的购买力在高房价面前几乎瘫痪。格局呈带状的青岛，因地理和历史原因，海的远近使城市经济由南往北梯次递减。而政府高额的土地财富收益，却人为扩大着这种差距。杜世成执政的几年，青岛投入基础设施的财力，“太多的金子贴在沿海‘脸面’上了”，因此青岛被称作“镶着金边的抹布”。中低价房源供给严重不足，使市民生活也显示出较大差距。

　　青岛市委党校一位教授撰文指出，2003年青岛市的建筑业GDP是112亿元，房地产业GDP是71亿元，两项合计183亿元，占当年GDP总量的10.3%。当地产行业成为市财政支柱之后，“这正是青岛害怕房价下降的根本原因”。

　　青岛体现出的城市发展困惑，并不是个特例。一个急于求成的城市一把手，在土地置换的暴利年代，将土地快速城市化的表面下，严重忽略了政府真正改善居民生活质量的功能。

　　青岛一位“人大”代表指出:“城市毕竟不是一个大公司，除了土地经营之外，政府应该作为的空间是什么？”

　　房价两端:土地政策的平衡点何在？

　　2007年1月21日，青岛市政府召开住房建设工作会议。市长夏耕提出，“住房这一商品具有特殊性，不能完全由市场机制调节，政府必须有所作为”。此举被看做青岛“杜世成高房价经营城市”的一个终结点。此时距杜世成被“立案调查”不足一个月，而杜世成之前广为人知的理念是:高房价不能人为打压。

　　青岛沿海岸线展开，由南往北，地价差异极大，这种差异也明显体现在房价上。以紧挨海岸线的市南区为例，东海路紧挨大海，以“无敌海景”著称，几十公里的海岸线遍布高档住宅，每平方米均价在一万二三千元;与东海路平行的香港路，距离海边几百米，每平方米价格便降下二三千元;再往北平移两公里的宁夏路，房价每平方米7000元左右。而离海更远的市北区、四方区、李沧区，房价越来越低。杜世成在2006年一次接受采访时提到，“青岛的房价虽然很高，沿海一线的别墅可能已经到了每平方米2万块钱，但是如果顺青岛一条街往北走，那就是每平方米2万元、1万元、8000元、5000元、3000元，最便宜还有每平方米1000元的”。此言一出，引起青岛百姓强烈的不满与争论:房价差距之大是否符合这个城市的发展规律，政府在其中起了什么作用？

　　房价对GDP的拉动，杜世成在2002年成为青岛市委书记后，第一次有了深切体会。在青岛市举办的“城市经营促进周”上，土地拍卖开始大规模推行。仅几天，市财政就获得土地出让金近5亿元，超出起拍价近60%。

　　而杜世成接手之前，青岛城市建设主要靠政府财政投入，市财政并不宽裕。有数字表明，1993年以后，青岛市每年都有大量财政赤字，为筹措基础建设资金政府唯有贷款，比如1998年青岛市用于基础设施的投资额为70.2亿元，其中国内贷款近16亿元，每年负债利息达到1亿多元;而当时全市的基础设施未完工程尚需投资50多亿元，在建总规模达到150多亿元。另外，青岛市是2008年北京奥运会的协办城市，与奥运会相关的基础设施投资缺口达200亿元左右。

　　在1998年国家停止福利分房政策后，杜世成赶上了商品房经济扩张的年代。他在多种场合表示，房价越高越说明青岛的经济实力强。1999年开始，青岛各区市陆续成立城市资产经营管理中心，重要内容之一就是拍卖土地。青岛市曾算过账，1元固定资产投资就可产生1.4元GDP，而在杜世成执政的2001年至2005年，占固定资产投资首位的是房地产，比例为1/3左右。

　　青岛一位参与房地产开发十几年的本地商人许力(化名)向记者提到，在政府操作层面上，土地储备制度原本担负着宏观调控房价的作用，“房价居高不下时，政府应该增大土地供应量，房价自然会下跌;房地产不景气时，政府可以缩减供应量，房价就会抬高”。而在杜世成执行的“房价不能下跌”策略下，政府基本政策是“一直压缩土地供应量、压缩楼盘项目”。“如果市场需求是300万亩土地，政府却长期供应100万亩，房价能不涨吗？”在有意制造的供不应求局面下，“政府手里的土地仿佛剥洋葱一样，每剥一小瓣都是利益”。

　　上世纪90年代初，全国第一轮房地产开发高潮中，青岛与海南、北海等地一样，也留下一些烂尾楼或已经入市尚未开发的土地。青岛本该按照国家政策及时清理闲置地块，但在各种利益链条下，“借着国家近期节约土地的政策，一些政府部门对入市土地重新做规划，原本只能建10层的地块，现在批准建20层，包括招拍挂体制，也有诸多不规范的交易”。青岛实现招拍挂体制后，由于本地利益相关方多，外来开发商长期进入不了。在“招拍挂”的同时，协议出让土地仍然长期占据相当比例。一位政府人士说，“杜世成领导的土地出让高峰阶段，也是相关利益部门‘出事’最多的阶段”。

　　于是能大幅提升地价的地段，即沿海和市中心地块，成为政府发展重心。青岛市房价高速上涨，2002年至2004年分别以7.6%、14.6%和15.2%的幅度逐年递升，2005年前三季度青岛房价累计平均上涨11.7%，在全国35个大中城市中仅低于上海12.4%的增幅，居第二位。青岛房价的快速上涨引起了广泛关注，并被银监会列为重点监控的八大城市之一。房产开发商唐炜说，“原本政府应该和老百姓是利益相关方，与开发商相博弈;结果成了政府与开发商利益与共，反而与老百姓形成了博弈关系”。

　　然而在GDP所谓高速增长下，青岛一位经济学研究者指出，在高房价压力下，青岛人的生活水平实际下降了。因为青岛的GDP主要是靠投资实现，以2003年为例，青岛最终消费对GDP贡献只有35.9%，而同期全国约60%，全世界约为80%。“也就是说，青岛的GDP不是靠消费拉动的，所以，青岛的GDP与全国和世界相比，远远不能反映青岛人的真实生活水平和收入水平。”

　　在住房方面，青岛市政府资料中表明:10多年间，青岛居民人均住房建筑面积不断增长，从山东省的倒数第一跃升到中上游水平，市区居民实现了“户均一套房”，在改善居民住房条件方面实现了历史性跨越。但从全国的统计数字看，以2003年为例，青岛市城区人均住宅使用面积只有19.4平方米，而同期全国城镇居民人均居住面积为23平方米，“远远低于全国的平均水平”。居民居住面积偏小而房价偏高成了制约青岛发展的重要因素。

　　青岛市一位“人大”代表向记者提到，以人均收入来衡量一个地区贫富差距的基尼系数，0是绝对平均，1是绝对不平均，0.4为警戒线，目前中国2006年官方公布的数字是0.48，被称为“偏大得不平等”。“青岛的数字，绝对不低于全国平均数，政府并没有在缩小差距上做太多实际工作。”

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