农地流转仍在“突围”

　　“流转应该是趋势，在这个过程中，关键是应该把抉择权交给农民自己。”黄小虎强调，土地制度改革的深化还是需要从农地流转方向上做进一步探索。目前农村集体建设用地流转日趋活跃，产权管理存在四种形式：

　　其一，农村集体经济组织内流转，继续保持集体所有。流向外部的，则通过土地收购储备或转权审批转为国有。

　　其二，在城镇规划区内农村集体建设用地需要流转的，通过土地收购储备将土地所有权转为国有；在城市规划区和建成区外的农村集体建设用地需要流转的，继续保留集体土地所有权。浙江的一些地方采用这种模式。

　　其三，对城镇规划区内和规划区外的农村集体建设用地，在流转时都继续保留集体土地所有权形式，比照国有土地使用权出让，将集体建设用地纳入与国有建设用地一体化的统一市场。广东采取的是这种形式。

　　其四，城镇规划区内外的农村集体建设用地都转为国有。如深圳市，事实上就是通过集体土地的全面国有化的模式。

　　但是，对这些方式，近日举行的“土地管理与科学发展座谈会”上，国务院发展研究中心农村部部长韩俊提醒，警惕改变农村土地产权关系中埋藏着很多潜在的“地雷”。他说，“比如，在有的地方,整个农村已经进入城市建设规划区，地方政府把整个农村集体土地全部转为国有土地。这种土地性质的改变，一定要有一套规范的法律程序，任何地方政府不能够钻法律的空子，更不能违宪施政。”

　　另外，在一些经济发达地区，很多村委会改为了居委会，应该警惕以“村改居”的名义来改变农村集体土地的产权属性。还有一些地方政府流行通过“拿土地换身份”、“拿土地换社保”的方式随意改变农地产权关系。

　　“这些口子一开，就是对农民最大的一个剥夺。社保是一个公民的基本权利，不应该和土地的财产权形成一种交换关系。这样做，最大的一个问题是剥夺了农民的财产权，剥夺了农民可持续的维持生计的手段。”韩俊认为，应该通过户籍制度改革，逐步实现公共服务的均等化、社会保障权的均等化，而不是把这个权利的分享和土地的放弃联系起来。

　　他认为，“农民市民化以后可以放弃土地，也可以不放弃，这是农民的权利。而且即使农民放弃，也不能通过行政手段放弃，而是通过市场化的方式，有一个市场化的退出机制。”

　　2006年，韩俊及其同事针对农民土地权益的侵犯进行入村调查，结果显示，在调查的2749个村庄农民上访原因中，有43%是因为征地，23%左右是因为承包地的流转。主要有三种情况：

　　他介绍说，征地的过程中侵犯农民权益的现象大量存在；虽然物权法很明确，要给农民建立社会保障基金补助，实际上个别地方是用土地补偿费为失地农民建立社会保障。土地补偿原本属于农民，这等于用农民自己的钱给农民建社会保障；以土地股份合作制的名义侵犯农民土地权益，也正在成为新焦点。

　　已经出台的物权法虽然明确了对农民土地财产权的保护，但是韩俊认为农民的土地权利仍然残缺、薄弱和不完善。比如，按照物权法，农民的承包权、宅基地不可以抵押，就表明这是一个残缺的产权。国土资源部政策法规司司长王守智指出，“农村土地产权不完善的情况下，发生剥夺农民利益的现象，就变得不可避免。”

　　在他们看来，尽管农地流转的改革趋势和物权法确立的权利保护都朝着正确方向前进，但农地流转的具体政策和方法仍然处在艰难的探索中。

　　改革需要更深入

　　“对于土地问题，需要考虑今后城市化的大背景，现在有1.5亿农民进城了，今后还有3亿多农民进城。”韩俊指出，怎样让农民有进城的资本，这对我国土地制度是一个很大的考验，“强化农民的土地财产权是一个好的办法，承包地要物权化，宅基地要成为一个真正的产权。这些都是大势所趋。”

　　国务院发展研究中心党组成员蒋省三认为，目前农民集体土地财产的物权保护状态与经济发展的市场化要求，尤其与是农民财产权利观念的强化形成了较大的反差，“如果不能从物权制度上对农民土地财产权提供全面、完整的保护，那么土地作为基本的生产要素，其资源配置会背离市场，将加剧土地的粗放，不节约、不集约的情况会更加严重。”

　　现在，焦点问题已经集中在了土地产权的明晰和归属上。对于一些学者提出的农村土地私有权观点，国民经济研究所所长樊纲认为此举与目前国情适应性仍待思考，“在社会还没有能力为所有的农民提供新的社会保障之前，禁止农民买卖或抵押农村土地，实际上是用法律的形式，强制性地给农民一个相对稳定的社会保障，就是土地。”

　　樊纲认为，不要将进入城市圈的农村土地一律强制性征收为国家所有。可以在保留其集体“公有”性质的前提下，允许其使用权或者说承包权延长到70年，这样就使那些位于城市边缘的农地，事实上能以与城市土地同等的身份进入地产市场交易，或称“流转”。关键一点是要改变原来关于城市用地都必须是“国有土地”的法律规定。

　　实际上，对于农村土地产权的讨论已经持续多年了。但无论何种主张，土地产权改革已经发展到了不得不解决的时候。“完全可以先在宅基地上突破一下，将宅基地确定为一个真正可抵押、可买卖的产权，然后下一步再在承包地上突破。”经常为决策部门提出政策建议的韩俊指出，征地制度改革、宅基地制度改革、承包权改革还要加快步伐。

　　在他看来，土地制度改革应借鉴目前林权制度改革取得的成功经验。王守智也透露，对于土地管理法的修改讨论也一直在进行，“除用途管制、耕地保护这一系列的问题之外，最核心的改革可能就是，对农村集体土地财产权实现形式和制度的改革。”(文/记者唐敏)

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