鼓励国企转让闲置土地

　　城镇国有土地出让只能在新增建设用地中实行，过去已经划拨的土地难以执行。当时国有企业有许多闲置土地(包括有建筑物的土地)不能转让，政府也难以收回。为了把这部分闲置土地很好地利用起来，国家土地管理局决定实行优惠政策，鼓励他们转让出来。规定国有企业转让闲置土地的所有收入，地方政府与企业“五五”分成，50%交政府，作为补交出让金，取得转让的合法权；另外50%归企业，作为企业多年来对土地投资的补偿，也是国家对企业转让闲置土地的鼓励。这样地方政府和企业积极性调动起来了，闲置的土地搞活了。这等于把这部分土地纳入了出让的轨道，土地出让、转让制度的范围扩大了。深圳市则仍坚持所有划拨的土地仍实行收费制，收费比国家规定的收税多。为了解决国家与地方的矛盾，他们在收取的土地费中，拿出一部分向国家交税，称为“费中交税”，这也是一个变通的办法，补充了土地使用税中的不足。如果开始就对划拨土地实行收费的办法，低收费起步，逐步提高接近地价、地租的水平，到时转为出让、转让轨道是很容易的，也可能成为土地出让的一种形式——年租制。

　　征地制度改革

　　在研究城镇土地使用制度改革时，没有想到要改革土地征用制度。现有的征地制度，是社会主义计划经济体制下的产物。征地费用，包括征地费(即农地价格)、劳力安置费、地上附着物(包括青苗费)补助费三部分组成。我的理解，这是对失地、少地农民补助性的政策，后来，随着经济的发展，社会消费水平的提高，国家不断调高征地费用，这在计划体制下是无可厚非的。随着城镇国有土地出让制的实施，出让地价的提高，有许多人，特别是专家学者提出意见，认为在市场经济体制下，现行征地制度对农民是不公平的，是对农民权利的剥夺，必须改革。

　　改革现有的征地制度是非常难的事，要各方意见基本一致，还要修改法律。为此，我与许多专家进行过探讨，并于1993年10月，在我主持召开的乡镇企业用地制度改革研讨会上，又广泛地征求了意见。归纳起来，主要有：一是坚持和完善现有征地制度。根据社会经济发展情况和农民生活水平的提高，不断地调高征地费标准，特别要增加劳动力就业安置费，其中应包括失去土地承包权的劳动力所抚养人口的生活补助费，使失去土地承包权的农民真正达到或略高于征地前的生活水平。二是改征用制为征购制，按建设用地市场价格购买农民的土地。理由是，在市场经济体制下，农民集体土地所有权与国家土地所有权是平等的；集体土地所有权应该包括地上发展权(即地上建筑等权利)，农地改为建设用地的增值应归农民集体所有。但可按照马克思主义地租理论，把增值中属于社会投资(包括国家投资)引起的增值部分，用国家征收增值税的形式回归社会。三是政府行政、军事用地和社会公共公益事业用地，实行征用制度，其它经营性用地实行征购制。

　　关于国家征地范围，有的主张，城市用地还是征为国家所有，有利于合理利用建设用地。有的则主张，国家行政、军事用地和社会公共公益事业用地，国家可以征用，其他经营性用地，由农民集体土地所有者与用地企业依法进行协商，依法出让、出租或土地入股。

　　坚持还是改变现行征地制度，各有理由和利弊，两种意见严重分歧。我考虑，不论采取那种征地制度，第一，要有利于保护全民利益，保护好耕地，保住中国人民的“铁饭碗”；第二，要有利于保护农民利益，特别是失地农民的利益，使他们有就业和生活的保障。在征地问题上，不能再亏待农民了。

　　土地收益分配

　　国家土地出让收益分配问题，也是改革初没有考虑到的问题。后来，随着土地出让范围的扩大，土地收益的提高，国家财政部门考虑到了这个问题。

　　1989年，财政部代国务院起草的〔1989〕38号文件规定，国家土地使用权出让收入(毛收入)，中央财政与地方财政实行四六比例分成。以后由于执行困难，财政部又作了变通处理，即在扣除20%的开发费后再实行四六分成。按照变通的办法，地方仍要将32%的土地收入上缴中央财政。地方上对此仍有意见，实际执行情况仍然不好。财政部后来又决定将根据不同地区不同情况，在1990年和1991年两年内，向地方返还大部分出让收入，但地方上仍有意见，反映强烈。

　　对此问题，我作过调查研究，并向国务院主管财政的领导同志写过书面报告，后来还当面作过汇报，提出了我的建议。我认为，国务院作为国有土地所有者总代表，各地的国家土地收益交一部分到中央财政是理所当然的。中央财政收多少，可根据各地区不同情况确定，但比例不宜太高。可采取两种方法：一是土地净收益按比例分成。这个办法看似合理，但地方容易隐瞒，不易合理收取。二是按每个城市实际建设用地面积，并根据每个城市经济发展的不同情况，确定每平方公里上交财政多少费或税，并定期进行调整。这个想法，我征求了地方领导同志的意见。他们说，按理来讲应该上交，但目前地方财政困难，最好缓交。这件事情我一直没有得到国务院领导同志的答复。后来听说财税体制改革时，把土地收益和土地使用税收入都归地方了。但我认为，这是一个仍需继续研究的问题。

　　土地收益分配问题，涉及范围很广，上面所说的，只是政府土地收益中地方财政与中央财政的分配问题。在市场经济体制下，土地进入市场(有的说应从征地算起)以后，交易双方及相关方都有土地收益分配问题。土地收益分配基本原则，是由国家的土地制度、法律、政策确定，并通过制度、法律、政策的正确实施而实现的。土地市场创建以来，在土地收益分配中，出现许多不合理、不公平的现象。许多暴利企业、暴发户、贪污要犯，往往与土地有关。国有土地和集体土地资产大量流失。这些不合理、不公平的现象，与现行的土地制度、法律、政策不完善有关，更重要的是现行的土地制度、法律、政策得不到落实造成的。对此，群众时有批评，甚至对政府产生抱怨。制度、法律、政策完善是相对的，关键是要针对变化了的情况进行不断调整；制度、法律、政策得不到落实是人为的，必须不断地强化执法监督，渎职有罪。土地收益分配是否合理，是检验土地制度、法律、政策是否正确，检验政府调控市场能力的试金石。

　　此外，有关土地收租、收税、收费问题，改革初期比较混乱。这里有新出台的规定与原有规定的矛盾，也有不同观念之间的争论，还有不同部门受职权影响产生的歧见，而且三者相互影响，上层又没有一个协调部门，意见很难统一。但这是城镇土地使用制度改革中需要解决的问题。

　　我想起了中国社会科学院，他们科研力量雄厚，又比较超脱，容易得出科学的结论。最后确定请社科院刘维新研究员组织专题研究。经过较长时间的研究，完成了课题报告，结论六个字：“正租、明税、清费。”就是说，属于地租的部分，名正言顺地收租，不能混在税和费里；属于税的部分，要按税法原则，参考境外经验，明确税种，由国家收税；不能把属于地租的部分列为税种收税；对现有的土地收费，进行彻底清理，与土地有关的正当的收费保留，与土地无关的搭车收费，一律与土地脱钩，或取消。这是一份很有价值的课题研究报告。可惜，国家土地管理局没有这个能力，推进这项工作。希望专家学者继续研究进而推动解决这个问题。

　　圈地、炒地风潮

　　1992年初邓小平同志南方谈话以后，全国改革开放步伐和经济发展速度明显地加快了。这期间，出现了一股乱批乱占土地、“圈地”、炒地的风潮。主要表现在：一是各地大办经济开发区，圈占大片土地。据三个省的调查，到1992年6月，三省共确定开发区面积1000多平方公里，其中大部分是耕地；二是违法批地，压价批地，大片出让土地。有一个市自己决定批出一块10平方公里的土地。另有一个市，把市建设规划区的土地都批光了。三是有的下放土地审批权，甚至乡镇政府都可以批地；四是房地产商趁机囤积、炒卖土地，从中牟取暴利。上述种种行为，严重违背了国家法律，危及经济健康发展，危及正常的土地市场秩序。各地土地管理部门纷纷来电告急。国家土地管理局经过调查研究，立即向国务院写了报告，汇报了当前土地管理存在的混乱情况，并提出几点建议：一、要求各级政府立即采取措施制止乱批乱占土地的违法行为；二、土地审批权是法律规定的，地方政府无权改变；三、办开发区要经国务院、省级政府的批准，省级以下政府无权审批；四、土地出让价格要依法确定，不准故意压价，更不准无偿批地；五、各地将清理土地市场的情况向国务院汇报；六、要求国务院批转国家土地管理局的报告，或以国务院名义下发通知，要求各地政府立即采取措施。国务院没有立即答复。我又以国家土地管理局的名义电告各省、市土地局，向当地政府报告，立即采取措施，制止各地的违法行为。后来，经国务院办公厅协调，决定由国家计委、建设部、国家土地管理局联合召开全国房地产经验交流会，会上由国务院副总理讲话。会议于1992年8月召开，邹家华副总理出席并讲了话，对城镇土地使用制度改革的重要性和各地的经验给予了充分肯定，并针对当前存在的问题提出了整顿土地市场的具体意见。

　　随着党中央、国务院各项调控政策的陆续出台，经济建设过热逐渐降温。各级政府根据邹家华副总理的要求，严肃查处了土地违法行为，撤销了非法设立的开发区，“圈地”、“炒地”风潮逐渐消退，土地市场逐步回到法律轨道。

　　出让制度的两点缺憾

　　土地使用制度改革经过20多年的推动，成绩是很大的。但也有不足，就是当时设计的出让方式比较单一，只有较长期的出让，如果再来一个短期出让即年租制，年年交租的办法，就能让土地出让制度更灵活。后来，发现这是个问题，开始注意研究。1995年，我在一篇《进一步完善城镇土地租赁制》的文章中谈了自己的意见，此文刊登在人民日报编印的《内部参考》中。1999年，在全国年地租制理论研讨会上，我作了题为《关于年地租制的几个问题》的发言，对年租制的性质、原则及应注意的问题等共10个问题，作了具体的阐述。这篇发言稿后来在《中国市场经济论坛》上发表。但已经太晚了。有些事情说说可以，但要出台政策和法律，谈何容易！

　　1990年，国务院出台的《城镇国有土地出让和转让暂行条例》规定，出让土地有招标、拍卖、协议三种方式。这三种方式的地价都是以市场价格为定价依据的，只是地价的形成机制不同。拍卖是多方举价，价高者得；招标是两个以上法人投标，由评标委员会确定；协议是出让方与受让方协商定价。但对协议出让的定价，许多人理解为可以随意商定价格。更有的地方，为了争取投资，故意压低地价，使协议出让土地的价格脱离市场价格规律，脱离法律轨道。为了纠正这种偏差，有的地方采取协议出让地价事后公布制度，接受公众监督，情况略有好转。如果《城镇国有土地出让和转让暂行条例》出台的同时，制定一个国有土地出让价格管理办法，有法律的约束，可能会好一些。但这只能是一种苛求，当时能不能写出来也很难说。

　　关于“以地生财”

　　“以地生财”是当时为了宣传推进土地使用制度改革提出来的。它源于英国经济学家威廉配第关于“劳动是财富之父，土地是财富之母”这句话，结合中国实际，我们把它通俗化了。“以地生财”对推动当时的改革起了很大的作用。

　　改革初期，许多人不懂得土地是财富，土地可以生财的道理。学了“土地是财富之母”、“以地生财”之后，唤醒了人们的土地财富意识，积极参与土地使用制度改革。当深圳特区发愁没有钱开发建设的时候，香港商人指着脚下的土地说：“这土地都是黄金，你们是捧着金饭碗讨饭吃。”于是深圳特区决心实行土地制度改革。珠海特区创建初期，房地产商手里握有大片土地，财大气粗，珠海特区政府两手空空。特区根据“以地生财”的道理，决定把土地掌握在政府手里，实行“统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理”，于是财富滚滚而来。福州市改革初期，旧城区破破烂烂，他们重新规划进行彻底改造，地价上去了，商铺价格也高了，政府不用出多少钱，就把旧城改造了。我称他们是“用马克思地租理论改造旧城的典范”。杭州、长春等市学了他们的经验，也取得了很好的效果。浙江龙港镇也是根据“以地生财”的道理，政府用很少的钱，建起一座新的城镇，现在已经变成20万人的城市。湖南省大瑶镇进行土地使用制度改革试点，也是按这个路子走的。

　　我总结福州、珠海和龙港、大瑶等地经验，把“以地生财”延伸为“以地生财、以财建镇、以镇兴业、以业富民”。在市长班上这样讲了以后，学员们懂得了“土地是财富之母”、“以地生财”的道理，高兴地说：我找到生钱的“妈”啦，“土地是财富之母”啊！可见正确的理论和口号的作用是很大的。

　　后来有些人批评“以地生财”的提法是错误的，恐怕有点偏差。“以地生财”本身没有错误，问题是有些地方把“以地生财”变成了“征地敛财”，这就错了。

　　两项试验被迫停止

　　国家土地管理局在大力推动国有土地使用制度改革的同时，还抓了两项改革试验。

　　一是江苏省南通市的乡镇集体土地建设用地收费试验。收费比较低，主要用于乡镇公共公益事业建设，进行比较顺利，取得初步成效。全国已有20多个市县试行。

　　二是山东若干个县进行的农民宅基地收费试验。有的按宅基地实际占用面积收费，有的只对超占面积收费，有的是合法面积低收费，超占面积多收费。所有收费，全部用于村里修桥补路等公共公益事业建设。这项试验取得明显效果，很快刹住了有权有势的人多占宅基地的歪风，村里搞公益建设也有了经济来源，受到农民欢迎。但有权有势超占宅基地的则很不高兴，有的到全国人大、山东省人大告状。全国人大、山东省人大分别派人调查，觉得这项制度不错，有效果，可以继续试验。1990年，国务院及时批转了国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的通知，肯定了山东省农村宅基地收费试验的经验，有力地推动了试验工作的开展。到1991年3月统计，全国已有27个省、区、市，600多个县，近7万个行政村试行了宅基地有偿使用。

　　1992年，在全国清理乱收费的工作中，有的部门以减轻农民负担为由，认为农民宅基地有偿使用是“乱收费”，要求停止试验。于是农民宅基地收费试验，连乡镇集体土地建设用地收费试验，都被迫停止了。这已成为历史，但我仍觉得很遗憾。

　　改革仍须探索创新

　　当前改革任务仍然很重。国有土地使用制度要进一步完善，国有土地市场要进一步规范，要形成完整的土地使用制度和土地市场管理体系。集体建设用地市场正在迅速兴起，有些地方已成泛滥之势，亟须研究立法，用法律加以规范。这项任务比国有土地使用制度改革还要复杂，还要艰难，需要付出极大努力。(文/王先进)

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