化解法律、理论两大难题

　　这次改革试点与收取土地使用费不同，可以说有本质的区别。过去虽然使用土地收费，但土地不允许转让。而这次改革，规定使用年期，一次性交纳租金，并允许转让、抵押，总的称为：由无偿、无限期、无流动的制度，变为有偿、有限期、有流动的制度，就是按市场规律运作，建立土地市场。这是一项重大的制度性、根本性变革，必须解决法律、理论两大难题。

　　首先是法律问题。当时《宪法》规定不准出租土地，又不具备提出修改《宪法》的条件，因此决定先通过地方立法进行试点。深圳、上海起草法律时，借用香港的做法用了“批租”这个词。我觉得还是避开“租”字为好。怎么避开？国家土地管理局进行多次讨论，并请教专家学者，最后还是用“转让”。因为《宪法》里有“转让”的提法，只是规定“不得非法转让”。只要有立法权的省、市人大通过允许土地“转让”，就合法了。但又觉得国家土地所有者和用地者都用“转让”一个词不合适，想来想去想出“出让”这个词，就是把国家转让土地叫“出让”，用地者之间转让土地叫“转让”，这样权利界限就清楚了，主次就分明了。前苏联新经济政策时期也用过“出让”这个词。对“出让”、“转让”这个提法，大家都表示赞成。1988年12月，广东省、上海市人大很快通过了土地出让和转让的法规。

　　还有就是理论问题。马克思主义认为，实行土地公有制可收取地租。比如恩格斯当年曾经极其肯定、明确地讲：“消灭土地私有制并不要求取消地租，而是要求把地租——虽然是用改变过的形式——转交给社会，所以，由劳动人民实际占有一切劳动工具无论如何都不排除承租和出租的保存。”但同时认为，土地只有价格而没有价值。在实践中土地能不能进入市场？理论界看法不一。为此，我在深圳召开了一次理论讨论会，会上争论激烈，意见很不统一。最后，我说，关于土地是不是商品，有没有价值，暂且不去争论，我们把土地使用权从土地所有权分离出来，我们出让土地使用权，土地使用权进入市场，可不可以？大家表示认可。这也可以说是理论上的创新。事实上，城镇国有土地由行政划拨制改为有偿出让制，意味着正确认识和坚持了马克思主义地租理论，也是丰富和发展了马克思主义地租理论。后来，国家土地管理局又在深圳召开了一个大型理论研讨会。说是理论研讨会，实际是理论宣传会，主要目的是为了扩大宣传，取得理论界对土地制度改革的支持。1988年10月，又以我的名义向全国经济体制改革理论讨论会提供了一篇论文，题目是《论城市土地使用制度改革》，对改革中涉及到的主要问题进行了系统的论述。特别指出，实行土地出让制，出让的是土地使用权，不是土地所有权；实行出让转让制，国家可以收取地价、地租，土地所有权在经济上有了体现，强化了国家土地所有权；对土地使用者，比划拨土地增加了许多权利，可以转让、抵押……有利于搞活企业，发展经济；实行土地出让、转让是市场经济国家普遍的做法。实行这种制度，有利于吸收外资，有利于改革开放。这篇论文后来在《求是》杂志上发表。

　　法律和理论问题解决了，国有土地使用制度改革很快就开始了。

　　接受人大常委质询

　　征收土地使用费是改革的序幕，真正的改革是建立土地市场，而建立土地市场又是从深圳土地使用权拍卖“第一槌”开始的。这“第一槌”标志着中国现代土地管理制度和土地市场的诞生，国内外影响很大。尤其是港澳和新加坡反应特别强烈，认为这是中国大陆改革开放的最后一块禁区突破了。

　　但国内有两种声音。随着试验的扩大、深入，特别是两次大块土地的出让，反对的声音出现了。有部分人大、政协常委对土地使用制度改革想不通，特别是对出让给外资企业表示强烈不满，认为这是卖国行为，与过去外国在中国的租界没有什么两样。于是，一些常委行使法律权力，向国务院提出质疑，要求限期答复。卖国是一项很大的罪名，当时也确实有些紧张。1989年11月24日，国家土地管理局代国务院起草了一份对部分常委质询的书面答复。说明这次土地使用制度改革的原则和改革试点后的成效，从正面回答了委员们的质疑。文件发出后，全国人大还要求我去当面接受质询。我又到人民大会堂当面回答了部分人大、政协常委的质询。其中有的部长、著名专家提出的问题很尖锐、很激烈，我一一作了说明。我说，我们出让的是土地使用权，不是土地所有权，更不涉及主权问题，即使是出让的大宗土地，所有的行政、司法事务都属于我们管辖。最后他们表示基本理解、同意我的陈述。

　　《宪法》修改和法规出台

　　国务院批准的试点城市改革进展顺利，特别是深圳、上海、福州、厦门，取得很大成功。未列入试点的珠海特区，也进行了改革。1988年，全国人大修改了《宪法》《土地管理法》，取消了土地不准出租的条款，明确“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。1990年，国务院出台了《城镇国有土地出让和转让暂行条例》，国家土地管理局向国务院报告中提出的改革原则都被采纳了。这是城镇土地使用制度改革的专项条例，是把这项改革从试点推向全国的重要的法律保障。

　　虽然有了法律保障，但要在全国推开还是很难。由于我国长期实行土地无偿无限期的使用，造成人们不认为土地是巨大资产，基本没有土地资产和土地市场的观念，阻碍了土地使用制度改革的推广。为此，我们加紧培训土地管理队伍，提高认识，增强全系统推进土地使用制度改革的自觉性。更重要的是，我想到要办市长班，只要市长们想通了，改革就能很快推动起来。经请示中央组织部批准，我们多次举办全国土地使用制度改革市长班，把各地市长请来，请理论老师讲课，请试点城市介绍经验，并组织现场参观，市长们的观念认识很快有了转变，效果很好。国家体改委和各省、市体改部门的领导同志也参加了市长班，他们也是推动土地使用制度改革的生力军。

　　中央党校是培训党政高级领导干部的高等学府，他们的教学对干部队伍影响大。为了推动改革，我到党校作了三个多小时的报告，讲理论、讲法律、讲经验、讲实效。从会场的无声中，从听课人的眼神中，我感觉到他们是接受了。干部队伍的思想变化，转化为推广改革的强大力量。

　　土地出让最高年期的确定

　　这是根据境外经验、结合我国实际情况提出来的。英国可能是实行批租制最早的国家，那时全英土地全部归国王所有。开始时批租年期最高为999年，实际是永租制，后来逐步减少。香港原来属英国管辖，也是实行批租制，开始批租最高年期不超过九龙租地的年限。后来逐渐调整为75年，但也有短期的。参考他们的做法，并考虑我们没有批租经验，规定较短的年期为好。于是，国家土地管理局向国务院的报告中提出50年。后来中央讨论转让土地的问题时，时任中央主要领导问我为什么规定50年，长一些行不行。我当时回答：一是我们没有经验，开始规定较短期为好；二是一个人的工作年期，一般为50年，可以够他们一辈子经营，而且可以转让、继承、续期；三是我们过去规定房屋使用期一般为50年。四是如果认为时间短了，再增加几十年也是可以的。后来制定法律时，改为最高年限70年。

　　但是，对土地到期“无偿收回”，却是有争议的。请教香港专家的意见，他们说香港也是这样做的。这主要是保护土地所有权者的利益考虑的，对土地使用者也是公平的。因为政府批租土地时，如果地上有建筑物，没有拆除平整，地价相应要低些。如果政府到期收回土地，地上建筑物政府不需要，还要付出拆除费用，就是再批租，地价也必然要相对降低。这样是不公平的。所以，香港有的地块在批租合同中明确写上，政府收回土地时，地上建筑物要拆除，初步平整，恢复到批租时原来的状况。这种规定有利有弊，可根据实际执行中遇到的利弊，进行具体政策调整。但这项规定还是必要的。

　　出让大片土地的教训

　　改革开放初期，许多外商要求取得大片土地进行投资开发。对此，国家土地管理局并不积极，但地方政府很积极。当时全国主要有三大片土地进行了试验。一是海南省洋浦开发区，30平方公里土地已经签订了出让合同，并进行了实际的开发。对出让大片土地，国家土地管理局非常谨慎，直接听取了海南省政府的汇报。我讲了四条原则：第一，从领土角度讲，出让土地不能丧失国家主权；第二，从资源角度讲，土地不能浪费；第三，从资产角度讲，地租不能流失；第四，土地作为重要的生产要素，应充分发挥经济效益。并对有关国家主权问题、开发区的公共设施、避免土地资产流失、移民安置等问题，讲了许多具体意见。后来国家土地管理局又专门行文重申了这些观点。事实证明，这个发展商没有能力开发这样一大片土地，而是以“土地作价入股”的形式，高价炒卖出去了，而且有许多是炒卖给国内企业。

　　二是天津市新开发区，出让5.36平方公里土地。为了慎重起见，国土局直接参与了土地出让合同的起草，经过多次修改，最后与外商签订合同，收取土地出让押金80万美元。这份土地出让合同，后来由于外商筹集不到开发资金而终止了。

　　三是福建出让20平方公里土地。地价压得很低，只有征地补偿费的一半，而且是先得到土地再分期开发。这是个大企业集团，我在北京饭店会见了该集团的副总裁，指出：我们出让的国有土地大部分是政府征用的农民经营上千年的耕地，地上的房屋要拆迁，农民要安置，政府付出的成本是很高的。你们出的地价，我们难以接受。后来，我随国务院主要领导视察该项目时，重申了上述意见。这个项目由于其他原因，未能谈成。

　　这三宗大片出让的土地，各自情况不同，一个是炒卖地皮；一个是无力开发；一个是压低地价，分期开发，坐收土地增值之利。总之，都不成功，因为许多开发商并没有这么大的能力。事实表明，国家出让土地还是经过开发、分割为小块土地出让最为有利，应汲取教训。

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