开发商拖欠建筑商工程款是常有的事，而开发商主动找上门来还款似乎有些反常。前不久，山东中恒建设集团有限公司副总经理陈志晔就遇到这样一出“怪事”：一位开发商在欠款60万元多次长时间催要不给的情况下，竟主动找上门来还款。

　　原来，这家公司想支取一笔被监管的预售款，但监管方面要求公司必须出具没有欠款的记录，这才迫使开发商有了主动还款的举动。这一切，得益于济南市在建筑领域实行的预售款监管办法。

　　近年来，山东省济南市在商品房预售款监管中引入第三方担保，以市场机制创新行政监管，有效规范了商品房预售资金的支付使用，防止了商品房交付延期时间长、工程款和开发贷款大量拖欠等风险的发生，保障了购房者、施工单位、农民工及贷款银行的合法权益。

　　挪用预售款是开发商普遍违规行为

　　我国《城市商品房预售管理办法》规定，“开发企业预售商品房所得款项应当用于有关的工程建设。商品房预售款监管的具体办法，由房地产管理部门制定。”一些地方也制定出台了相应的办法。如《山东省商品房销售条例》规定，预售款项“必须用于与预售商品房有关的工程建设”。

　　中央政策研究室工业经济局局长王超平认为，当前我国房地产市场仍处于发育完善阶段，开发公司也处于起步发展阶段，资本金显得不足，预售款制度在短期内不会被取消。我国建立商品房预售制度，对房地产开发商来说具有直接融资功能。

　　由于各地相关配套法规滞后和管理不到位，商品房预售就像一只“笼中老虎”，成为房地产行业最容易出现问题的环节。央行《2004中国房地产金融报告》称，很多市场风险和交易问题都源于商品房新房的预售制度，而由于商品房预售资金的违规使用造成的问题最为突出。

　　对商品房预售资金的使用和监管，虽然《城市房地产管理法》和《城市商品房预售管理办法》中有明确规定，但由于没有配套的监管细则，缺乏可操作性。房地产开发资金来源主要依赖银行融资和商品房预售资金，其中预售资金占了很大比重。由于国家加强房地产宏观调控，央行不断提高房贷门槛，造成房地产开发企业资金短缺，挪用商品房预售款现象普遍存在。有的开发商用预售款从事其他经营活动，有的拿去炒股，有的甚至携预售款潜逃。

　　“预售款违规挪用，直接造成商品房项目工程款短缺，交房延期，房屋质量下降，基础设施不配套，甚至工程烂尾、交房无期等问题。”济南市建委主任田庄认为，这不仅使购房者的利益无法得到保障，也造成工程款和农民工工资的拖欠，房地产贷款不能按时收回，房地产金融风险性增加等严重后果。商品房预售资金监管不到位，成为国内许多城市房地产管理部门迫切需要解决的问题。

　　济南引入第三方担保赔偿机制

　　目前，各地对预售款监管方式各有不同。如厦门由市房地产交易中心负责商品房预售款监管，广州市由设在国土部门和房管局中介管理所的商品房预售款监督管理小组负责监管，两市虽然都取得了一定成效，但两个监管机构都不具备民事责任资格，无法承担监管失误造成的动辄上亿元的经济损失赔偿。

　　济南市建委认为，应当对商品房预售款监管进行立法规范，但其监管行为应当通过市场行为来实现，而政府不应作为市场行为的直接参与者，避免政府来承担资金监管的直接风险和无限责任。

　　从2005年10月起，济南市引入市场中介机构，通过担保公司、商业银行对商品房预售款进行监管。政府不直接参与市场行为，不承担资金监管的直接风险和无限责任，政府管理部门只对参与的中介机构资格进行审核并监督实施。济南市房地产协会副会长张满韵说：“这种新的赔偿机制的引入，使担保责任得到明确。预售款是楼盘销售总额，但重点监管的资金只占总额的30%，需逐笔审批，只能用于本工程项目建设，以确保楼盘能盖起来。”

　　济南市建委规定，由房地产开发商委托担保公司向购房人提供预售款监管责任担保书。开发商出售预售商品房时，应当向购房人提供由担保公司出具的预售款监管责任担保书。担保公司为保证购房人的预售款安全，有权对其担保的预售款使用进行监管。期间，如出现开发商未按规定使用预售款，而造成购房人损失的，购房人有权要求担保公司承担担保责任。开发商应当在商业银行开立商品房预售款专用账户，委托开户银行为预售款监管银行，并由开发商、预售款监管商业银行和担保公司三方签订监管协议书。

　　房地产开发企业将预售款全部存入银行监管专用账户，并将商品房开发项目工程施工合同建设投资上限的120%作为重点监管资金。这笔资金只能用作本项目建设必需的建筑材料、设备，支付本项目建设的施工进度款、法定税费等，不得挪用。在使用资金时，必须提出用款计划和申请，并经担保公司据工程进度进行核实。担保公司一旦发现违规使用行为，将聘请会计师事务所对专用账户资金进行审计。

　　“以前开发商往往多头开户，导致银行对预售款难以监管。济南市的这一做法使银行心里有了底，减少了对收回贷款的担心。”招商银行济南经七路支行副行长刘峰说。

　　为防止一家担保公司出现风险影响全盘，济南市推行了多家担保企业联保制，要求所有准入的担保企业联合对开发项目提供担保。为及时赔偿购房者的损失，要求经招标准入的担保公司缴纳其注册资金10%的担保保证金，存入市建委指定银行账户，未经允许不得擅自使用。担保收费按预售款的2‰收取，由开发商支付。

　　目前，由5家担保公司联合组成济南市建委担保监管中心，统一分工，联合办公。这些担保公司不再承担其他担保业务。据济南置业担保有限责任公司总经理杨震介绍，自2005年以来，担保监管中心已与150个项目签订了监管协议，基本覆盖了目前全部在建项目。其中，2005年济南市有21.51亿元预售资金纳入监管；2006年有103亿多元纳入监管；今年截至9月底，有91个项目的101亿多元预售款被纳入监管账户。

　　济南监管模式仍在逐步完善

　　“在目前我国融资渠道狭窄的情况下，商品房预售制度是不可能取消的。当前，关键是规范预售款管理。”国务院研究室综合司巡视员陈祖新认为，我国1994年建立的商品房预售制度，当前面临的不是取消而是如何加以完善。从本质上讲，预售款不是开发商的资金，而是购房人的预付资金，政府有责任加强监管。济南做法最大的创新就是采用市场担保，规范了商品房预售资金的使用，保护了购房人的群体利益。

　　对此，建设部住宅与房地产业司副司长侯淅珉也持相同观点，但他强调前提是对所有房地产开发商进行全面监管。目前，济南市商品房预售款监管已覆盖全部新批项目。

　　据了解，济南市实施这一监管办法后，基本杜绝了开发商大量挪用预售款行为。但也有开发商将收入不进预售款账户中。担保公司发现后，及时组织专业审计，要求开发商进行限期整改。目前，济南市已实现网上售房，更加便于监管。这一办法实施以来，有10多家房地产企业因预售款使用不当被限期整改。

　　实施商品房预售款监管，对房地产开发商来说是个硬约束。办法实施之初，有的开发商认为加重企业负担，而现在抵触情绪明显减少。山东鲁能亘富房地产开发公司总经理助理冯凤英说：“预售款纳入监管后，虽然企业用钱要进行申请，但这些手续在网上就可办理，正常支出基本不受影响。这种办法对守法开发商不会造成影响，而对不规范的开发商却是一种限制。购房者在拿到购房合同时，还拿到担保书，可以增强对企业的信任感，有助于销售。”

　　为扩大担保公司基本面的担保能力，济南市打算今后继续通过招标，吸引有实力的担保公司进入，争取在现有4000万元保证金基础上，增加到1亿多元。道高一尺，魔高一丈。预售资金仍是不法开发商眼中的肥肉，猫鼠之斗仍将继续。眼下，济南市正进一步完善相关监管措施，弥补房地产预售款监管体系可能出现的一切漏洞。(吕福明)