- 社论

　　国土部近期正在形成2010年新的土地调控政策，之前试点的农村集体建设土地入市有望继续推广。据称，此举将有利于缓解土地供应紧张、打压居高不下的房价。(11月22日《济南日报》)此前，有关方面称，该改革鼓励有地居民实施“两分两换”工程，通过宅基地置换房产等形式，推进土地承包经营权成片流转和农户向城镇集聚。但又有消息称，村民宅基地置换后腾空出来的土地，将可用作工业用地和商业用地。(11月17日《21世纪经济报道》)

　　这似乎是两个不同的说法。政策究竟是什么？

　　浙江省农办新农村建设处负责人的解释是：在试点的浙江，在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式，参与开发经营并保障农民合法权益。随着城乡统一的建设用地市场的逐步建立，政府将对依法取得的农村集体经营性建设用地，通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。

　　这一说法比较权威，也包含了令人期待的内容，这就是农民集体建设用地，将逐步实现与城市国有建设用地的“同权同价”。

　　这一制度的关键，是承认农村集体土地中也可以有一部分属于建设用地。现有的《土地管理法》尽管缺乏对土地权利的详尽界定，但也明确承认，在农民拥有所有权的乡村集体土地中，有一部分属于建设用地范畴，这包括乡镇企业、乡(镇)村公共设施、公益事业、农村村民住宅等建设项目所占用之“乡(镇)村建设用地”。

　　不过，相关法律对农民支配这些乡村集体建设用地的权利，施加了严厉限制，地方政策的限制更加严厉，从而使之与政府在其所有的城市国有建设用地上的权利，处于不平等的状态。政府可以通过市场机制，将国有建设用地土地转让给工商业企业，而开发商开发的商品住宅也可以出售给任何人。农民却不享有支配其建设用地上的同等权利，不能利用集中起来的宅基地开发商品房。

　　这种做法导致严重的经济社会后果：本来属于农民的土地，只有经过政府征收环节，才能成为工商业建设用地。于是，土地用途转换过程中的巨额增值收益，基本上被政府获取。农民守着自己的土地，却不能享受土地的收益。诸多征地纠纷、冲突就是因此而起，农民无从分享城市化、工业化的好处。

　　解决这个问题的出路，是推动城乡土地平权化，就是让农民对其集体土地、至少是法律所确认的集体建设土地的权利，与政府对国有建设用地的权利，实现平等。为此，可以尝试以法律方式确认、登记乡村现有建设用地，农民对这些土地拥有国有建设用地的相同权利。这样，农民就可以通过提高乡村建设用地使用效率，比如以民主决策的方式，集中居住。腾退出来的土地，可以转让给开发商，也可以自行建造商品住宅，向城市居民销售。

　　承认、完善农民对集体建设用地的权利，既不影响政府保护耕地的国策，也让农民获得法律的平等对待，从而可以利用土地作为资本，追求富裕与乡村社会的发展。而且，随着乡村建设用地价值提高且可以兑现，农民必然倾向于节约使用乡村建设用地，从整体上提高土地的利用效率。当然，这种做法也可以打通城乡土地与房屋市场，实现两个市场的一体化。这个市场的形成本身，也可以打破国有建设用地的垄断，平抑建设用地土地价格，进而平抑商品房价格。