通过垄断城市土地一级市场，控制土地的供应量，抑制土地投机，防止地价非理性上涨，是建立土地储备制度的主要目的。

　　但近年来，地价飞涨、房价飞涨，甚至有评论称，越是土地储备制度实施比较好的城市，房价上涨越快。土地储备的目的为何难以实现？

　　双重角色困局

　　“多个进口、一个蓄水池、一个出口，这是我国土地市场宏观调控的主要模式，政府希望垄断城市一级土地市场，拿到土地的收购权和供应权，加强宏观调控能力。”中国农业大学朱道林教授表示，“但现在看来，宏观调控没有做到，也无法做到。”

　　据悉，1996年，上海建立我国第一个土地储备中心。土地储备建立之前，主要是开发商通过协议出让的方式获得生地，由开发商负责拆迁和基础设施建设，这种方式虽然减轻了政府的负担，带动了城市的发展，但是也有弊端：不利于政府宏观调控，开发商囤积土地、开发周期较长；容易损害原土地使用人的利益；更重要的是协议出让的方式带来灰色交易和寻租空间。

　　储备制度建立之后，政府将生地开发为熟地，开发商只能通过招拍挂的方式拿地。理论上，政府可以有效控制土地供应量，土地储备因此在有关主管部门看来，相当于城市用地的二次创新。但在实施过程中，地方政府将土地收益作为增加财政收入的重要手段。“中央政府的目标是控制土地价格，防止房地产市场泡沫；而地方政府不同，在土地价格持续走高时，势必会尽可能抛售存量土地，以获取高收益。这种短视行为大大弱化了政府的宏观调控能力。”北京大学法学院房地产法研究中心主任楼建波表示。

　　政府既是公共利益的代表者和市场干预者，同时又作为土地储备市场的参与者，在追求利润最大化上必然产生矛盾。在业内专家看来，土地储备制度中政府的双重角色使得制度设计的初衷难以实现。

　　中国社科院2009年城市蓝皮书指出，实际工作中，往往是部门利益大于国家利益，很多土地储备机构热衷于收购增值潜力大的城市存量土地，土地供应也以追求增值为目的，忽视城市规划的限制和对市场的调控作用。

　　出让方式单一

　　储备土地出让方式单一，也削弱了宏观调控能力。楼建波表示，土地出让过于强调招牌挂的方式，结果对最近几年的地价飞涨推波助澜，与制度设计初衷相违背，不仅没有起到调控市场的作用，反而引起了市场的不稳定。

　　今年4月16日，在一片指责声中，北京市国土资源局宣布，北京市将改进目前土地出让方式，弱化投标价格比重，综合投标价款、付款进度、开发建设周期、政策性住房建设条件、土地节约集约程度等因素作为评标条件，同时设定合理价格区间，由“价高者得”为“最佳者得”。

　　此前，上海、武汉等地已经改变了土地出让中“价高者得”的模式。

　　“土地储备的功能还受制于周期和资金。由于土地储备资金严重依赖于银行贷款，如果储备的周期太长，不能及时出让，那么利息负担就会很重，尤其是在市场低迷时，可能无法偿还银行贷款。如果及时出让，就不利于宏观调控。”楼建波说。

　　一位专家告诉记者，各类银行贷款一般占土地储备机构运营资金的70%至90%，个别地方甚至接近100%，蕴藏着巨大的资金风险和法律风险。

　　“目前北京、上海等地都引入了民间资本进入土地储备的开发整理环节，如果市场向好、出让顺利还好，市场一旦低迷，民间资本的法律性质如何认定，风险如何分担就是问题。”这位专家表示。

　　楼建波告诉记者：“土地市场价格走高时，政府不愿意调控，土地市场价格走低时，政府则可能没有能力调控。”

　　房价调控悖论

　　“想通过土地储备改变供求关系来调控地价，调控房地产市场，做不到。”朱道林直言，“在正常的市场条件下，房价上升过快时，可以增加供给来降低房价。但当市场出现泡沫时，越增加供给，人们的预期收益越高，越是买涨不买跌。”

　　在他看来，目前的房地产市场就是非正常的市场。商品房不是与人们收入相当的消费品，而是期待增值的投资。在这种情况下，宏观调控要靠经济手段，靠金融措施。

　　“抑制投资性需求，是近期政府宏观调控措施见效的主要原因。”朱道林表示，“房价说到底是经济行为，地价过高只是造成房价过高的一个因素，但不是决定性因素。设想一下，政府低价卖地，房价能不能下来？”(记者 辛红)