对于农业用地的土地承包权，允许“自愿有偿”的流转，同时强调“三个不得”；对于宅基地则严格限制其流转，但保护它的“用益物权”；对于集体经营性建设用地则实现了“同地同权”的目标，允许在统一规范市场上的转让与开发。这一格局的设定，避免了激烈的利益冲突，坚持了农地保护的原则，并使得土地的长期收益更有保障。

　　关注农村土地流转

　　《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)明确指出要按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则健全严格规范的农村土地管理制度。在现有的体制障碍下，一方面，《决定》积极推进城乡一体化，要求在征地时依据同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障问题。另一方面，对于集体所有的不同类型土地，《决定》提出了有区别的土地管理和土地流转要求。

　　农业用地承包经营权流转“三个不得”

　　随着农村劳动力外出务工的增多和现代农业的发展，农村对加快土地承包经营权流转的要求更加迫切。适应这一要求，《决定》提出“完善土地承包经营权权能……加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。但是农业用地土地承包经营权的流转是以“三个不得”为条件的。

　　首先，《决定》要求“坚持最严格的耕地保护制度……坚决守住十八亿亩耕地红线”，把耕地保护做为整个农村土地管理的首要目标。这一前提也就决定了农业用地的土地承包经营权流转要坚持农地农用，“不得改变土地用途”。其次，土地是集体所有的，是集体经济赖以生存的根本资源，土地流转的只是承包经营权，不能在流转中变更土地所有权属性，在保留土地所有权的前提下，土地使用权/耕作权的转让、转租、抵押等的价值是有限度的。因此，“不得改变土地集体所有性质”的规定事实上消除了土地兼并的制度基础。同时，农民对承包土地的占有、使用、收益等权利是受保护的，《决定》通过对“农村土地确权、登记、颁证工作”，以及“完善土地承包经营权权能”的要求，和“不得损害农民土地承包权益”的规定，把农民利益摆在了重要位置，保障农用地土地承包权的和谐流转以及农村地区的社会稳定。

　　宅基地的流转不被允许

　　《决定》中保护的只是宅基地的“用益物权”，宅基地的流转是不被允许的。这是国家在宏观层面上的深入考虑。大量的农村住宅一旦进入市场，对于城市的住宅市场将产生极大的冲击。这不单单是指由此带来的地方政府土地出让金等收入的大量减少，还包括大量配套的公共设施的成本负担问题。

　　在我国现阶段未征收物业税或公共设施使用费的情况下，贸然开放农村住宅市场会对地方财政造成不利影响，也会打击公共设施的提供方的积极性。而部分专家提出的“宅基地置换城市户籍和公寓”的做法则事实上是以地换房，其权利的互换是不平等的，对于农民不尽公平。这种“以土地换一元”的模式，随着问题的步步浮现，必然出现前后操作的不统一，从而导致社会矛盾。《决定》出于方方面面影响的考虑，对宅基地执行“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理”的原则，要求“农村宅基地和村庄整理所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划、纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地”是对农民、对地方政府、对潜在的土地使用者负责的严肃行为。

　　集体经营性建设用地管理取得重大突破

　　《决定》在集体经营性建设用地的管理上取得了重大的突破。“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”的规定，在事实上承认了同地同权，消除了城乡建设用地(特指经营性建设用地)的“二元”差异。

　　《决定》清楚地体现了对于经营性建设用地用于经济发展的认识，明确其目标是如何最大限度地实现土地价值，同时保障农民收益。土地的价值由其上附着的权利决定。此前，城乡二元结构不单单限制了集体经济发展用地在土地市场上的交换，更限制了其按揭、抵押、开发的权利，这种不完全的产权，使得农村集体土地市场价值要比相同地段具有完全产权的城市国有土地的价值低，产权收益具有不确定性，导致建设者缺乏长期考虑，建设质量相对较差，引进的也往往是低水平的劳动密集型企业。因此，要实现集体经济发展用地土地价值的最大化关键在于：第一，通过赋予农村集体经济发展用地以完全的产权来提高土地价值；第二，通过市场实现其价值。这正是《决定》中强调“在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”以及“通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权”的意义所在。允许在统一市场上和国有用地一样的转让行为，包括“经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”，集体经营性建设用地的产权相对完整，土地使用者可以基于市场做出长期的投资决策，选择附加值更高、长期回报率更好的土地使用方式。得益于此，土地利用效率能够大幅提高，而农村集体在产业上的土地投入的回报也能够得到大幅的增加。同时，股份制实践已经能够将集体经济发展用地的收益较为公平地分配给所有农民。而工业商业的发展又可以为地方政府带来有效的税收，在方方面面形成共赢的格局。

　　通过以上的解读可以看出，《决定》对于集体所有的不同类型土地提出了不同的管理要求。对于农业用地的土地承包权，允许“自愿有偿”的流转，同时强调“三个不得”；对于宅基地则严格限制其流转，但保护它的“用益物权”；对于集体经营性建设用地则实现了“同地同权”的目标，允许在统一规范市场上的转让与开发。这一格局的设定，避免了激烈的利益冲突，坚持了农地保护的原则，并使得土地的长期收益更有保障。在实践中我们更应该深入体会《决定》对于不同类型土地的管理要求，并将其落实到操作中来。(作者刘宣 单位：中山大学国土资源与环境学系）