为避免现行土地征用与拆迁法规与今年10月1日起正式施行的《物权法》相冲突，国务院法制办公室会同建设部拟订了城市房地产管理法修正案草案，该法第一章总则中被建议增加：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”受国务院委托，建设部部长汪光焘于十届全国人大常委会第二十九次会议上对这一修正草案作了说明。

　　如果城市房地产管理法修正案草案在30日的审议表决上获得通过，那么物权法所规定的“依照法律规定的权限和程序方可征收”在经过一轮兜兜转转之后，又回到了原点———除了原则性的“公共利益”之外，具体的征收和拆迁办法仍然由国务院规定。换言之，对被拆迁人而言至关重要的拆迁补偿仍然是依照“行政法规”———而非物权法所明确的依照“法律”———来进行。

　　城市房地产管理法修正案草案的提出，源于《立法法》对“法律保留”原则的“保留”规定。所谓“法律保留”，是指为了抑制行政权的自我膨胀对公民权利和自由造成侵害，而在法律上预先将涉及公民基本权利的一些事项保留给立法机关，经法律保留的事项，必须有法律上的依据，行政权才能发动。《立法法》第8条规定，国家主权、犯罪和刑罚、民事基本制度、基本经济制度、诉讼和仲裁制度、对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚以及对非国有财产的征收等10项内容为立法机关所保留的范围。但又在第9条规定，除有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度之外，此10项中的其他事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。

　　土地征用很显然属于对非国有财产的征收，本是“法律保留”的范围，必须制定法律。但我国目前并没有一部《土地征用法》，立法机关也无制定此类法律的迹象。因此，才有了利用“法律保留”的例外，以修改城市房地产管理法的方式，来实现全国人大常委会对国务院的立法授权———后者可以“根据需要先制定行政法规”。

　　尽管从立法法上看，这样的制度安排无懈可击，国务院接受这个立法授权，应该说也无可厚非，但我们也应看到，立法法关于“法律保留”的例外自这部被称为“小宪法”的法律出台之后，便备受诟病。“法律保留”原则的确立，本就在于以议会立法权约束行政立法权，限制行政权的膨胀与自利。法律保留的范围，涉及的都是公民的基本权利与自由，比如公民合法的私有财产保护，在立法上必须慎之又慎。而在“法律保留”之外又再开口子，事实上使行政机关部分获得了对“法律保留”的事项自主立法的权力，公民的基本权利与自由，重新又被置于行政权的阴影之下———拆迁纠纷的频频发生，在很大程度上应归功于现仍在生效期内的《城市房屋拆迁管理条例》。这部行政法规片面强调了行政拆迁权，相应地弱化了被拆迁者的私有财产权。几年来，众多人大代表以议案、建议等多种形式提出了修改与修订案，物权法本被期待能终结这一积弊丛生的《条例》，但保护被征用、被拆迁者私有财产这个意义重大而又十分艰巨的任务，看来又要重新交回给《城市房屋拆迁管理条例》的制定者了。

　　我们当然可以寄望于行政立法机关在自我否定之后自我超越，认真贯彻宪法和物权法的立法精神，制定出一部兼具公共利益与私有财产保护的土地征用和拆迁新规来。只是制度不应建立在“寄望”之上，全国人大常委会的法规备案审查制，看来很有启动的必要———尤其是对即将出台的土地征用与拆迁新规，可千万别只备案不审查哪！(王琳 海南大学法学院副教授）