访谈动机

　　8月13日，新华社发布了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(以下简称《意见》)。《意见》一改1998年7月国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》以来，各级政府以经济适用住房作为解决城镇低收入家庭住房问题主要途径的思路，提出要以城市廉租房制度作为解决低收入家庭住房困难的“主要途径”。

　　日前召开的全国住宅工作会议，正围绕《意见》具体实施方案展开。

　　不过，既往的廉租房建设经验表明，资金一直是廉租房建设面临的主要瓶颈。

　　《意见》有关廉租房建设资金来源的规定，能突破这一瓶颈吗？

　　事实上，世界上很多国家曾经或正在以廉租房作为国民住房保障的主要途径之一。它们同样经历过建设资金紧缺的问题。那么它们是如何有效解决这一问题的呢？它们的经验能给我国的廉租房建设提供怎样的经验？本报就此展开访谈。

　　将廉租房建设纳入公共财政体系

　　背景：自1998年国务院颁布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》以来，中央和各级地方政府陆续推出了一系列加强廉租房建设的办法，基本形成了财政预算安排、住房公积金增值收益、土地出让净收益和社会捐赠等几大建设资金来源渠道。但是至今，廉租房资金投入仍非常不足。

　　新京报：应该说，建设资金是建立和完善廉租房制度的关键，政府也做出了一些专项资金安排，但至今廉租房建设规模仍不理想，原因何在？

　　贾康：原因很多，但主要有三个：第一，廉租房的近乎无偿使用的低租金制度，对作为住房供应者的国家或单位而言，必然是一种亏损运营，只投入(建设和维修)而少产出，住宅建设资金不能形成投资和回收的良性循环。因此廉租房供给必须得到公共财政资金的支持。

　　第二，廉租房资金现在不少地方还没有被清晰纳入政府的公共财政体系，只有少数城市建立了制度性的财政资金供应计划，多数城市依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的一部分，作为廉租住房资金来源的主要渠道，而这些资金来源渠道往往是不稳定的。

　　第三，我国尚缺乏高位阶的、系统的基本住房保障法律体系。因为没有法律规定与约束，地方政府有可能将有限的土地资源都拿去搞商业开发，将有限的财力都拿去搞各种政绩工程和形象工程，包括廉租房在内的公共住房保障制度自然被忽视了。

　　杨重光：其实，各地的具体情况比较复杂，有些地区根据当地的实际情况，采用了其他方式来解决低收入家庭的住房问题，而不是通过修建廉租房方式解决。比如，一些城市拥有较多的空置房，政府经过回收、改造，然后出售、出租给低收入家庭，故而廉租房建设开支看上去比较少。

　　新京报：《意见》对完善廉租房制度提出了一个时间表，对2007年底、2008年底和“十一五”期末分别应该达到什么目标提出了明确的要求，而且明确了各级政府的责任关系。这对廉租房建设资金的筹集能起多大作用？

　　贾康：肯定能对敦促各级政府切实履行义务发挥一定的作用。但是，根本解决问题仍需建立以财政预算为主、多元化筹措的资金渠道，形成稳定的资金来源。

　　新《意见》中有两个重要的因素值得注意：一是鼓励房地产开发企业开发建设中小户型住房面向社会出租，表明政府正在设法吸引社会资金支持适租房、廉租房建设，政府可能为此提供税收和贷款、用地等方面的优惠。二是规定对中西部财政困难地区，要通过中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金等方式给予支持，表明中央财政有将廉租房纳入公共财政体系的明确意愿和导向。

　　杨重光：实际上，类似规定的约束力非常有限。

　　要真正解决问题，必须由中央和各级政府财政拿出专款支持廉租房建设。另外，以土地出让收益支持廉租房建设的办法应该慎用，因为它很容易为一些地方政府大肆出让土地提供借口，而收益未见得真正拿来支持廉租房建设。

　　鼓励民间捐助等廉租房建设形式

　　背景：根据联合国人居署公布的数据，世界平均租房家庭的比例高达34%，而西欧和其他高收入国家或地区租房者的比例更是高达57%，而且相当部分是公共住房。比如英国1985年主要面向低收入家庭的租住公房占所有住房的28%；1962-1998年间，韩国主要供给低收入家庭的公租房建筑面积约占总建筑面积的9.6%.

　　新京报：一些做得比较成功的国家或地区，它们筹集廉租房建设资金的渠道主要有哪些？

　　贾康：据我所知，主要有四个方面的资金来源：政府拨款、低息贷款、发行专项债券和公房出租收益，其中政府拨款和政府担保或贴息的低息贷款，是最主要的资金来源。

　　如美国上世纪六七十年代通过联邦住房管理局保证的、“利率减少到可以允许的最低程度”的贷款，加快了“低租金的公共住房”的建设；韩国专门供给最低收入家庭租用的“永久性公租房”的85%的建筑成本，是由政府承担的，而专供低收入家庭租用的“可出售公租房”的40% -50%的建筑成本是由韩国国民住宅基金提供的低息贷款支付的；中国香港的公住房建设资金主要由两部分构成，一是政府通过拨出资金、低息贷款和免费拨地提供资助，二是房屋委员会通过出租公屋及附属商业楼宇、出售居屋获得维护及兴建公共房屋所需的资金。

　　新京报：资金渠道的多样化，是不是也就决定了廉租房建设形式的多样化？

　　杨重光：对，一些欧洲国家采用了政府支持民间组织住房合作社的办法，比如10户结成一个合作社，每户出10万，10户就有100万，加上政府给予适当的补贴，足以建设一两套住房，最终10户人家迟早能拥有自己的住房。其次，政府通过提高容积率，给予税收、用地和贷款优惠等办法，动员开发商参与廉租房建设，规定开发商在总建筑面积中必须划出一定比例作为廉租房进行建设，由政府统一收购、分配、出租或处置。还有就是比较灵活的体制，鼓励民间捐助。所谓灵活体制，就是允许以多种方式处理捐赠房产，既可以直接用来廉价出租，亦可以变卖，用所得资金来支持廉租房建设。最后，政府依法收回或处理的无主住房，亦可用于廉租房。

　　新京报：在这些形式多样的建设模式中，可以看得出，政府的财政支持是至关重要的，它们如何保证政府承诺的资金不落空？

　　贾康：它们重要的是通过高位阶的法律对“居民享有适当住房”这一权利进行了规定和保护，以法治来明确保障居民的基本居住条件是政府的基本职能。高位阶的法律既包括宪法、民法等一般综合性法律中的诸多有关住房保障的条文，亦包括综合性的社会保障法律中有关住房保障的条文，而且大多数国家还颁布了有关住房保障的专门性法律。比如瑞典1946年就颁布法律，明确规定让居民“享有良好的居住环境和宽敞的住房条件”是政府的社会责任。

　　杨重光：多数做得比较好的国家的财政制度比较透明，纳税人能够对税收的具体用途进行监督，从而保证了专项资金能够到位。比如，政府要征收不动产税，必须公示，说明具体开支项目，量出为入。如果政府没有按照公示的项目开支，纳税人可以通过多种途径予以监督。

　　制定《住宅法》，确定政府的责任义务

　　背景：我国截至2006年年底，全国累计用于廉租房建设的资金中，44.05%来自财政拨款，27.9%来自住房公积金增值收益，4.38%来自土地出让净收益，0.28%来自社会捐赠，剩余来自其他渠道。金融手段几乎没有发挥作用。而一些发达国家廉租房的资金来源多元化趋势明显。

　　新京报：要解决目前我国廉租房建设的资金难题，充分利用各种金融手段是非常必要的，但我们目前似乎对此重视得还不够。

　　贾康：我国目前的金融工具尚不够完备，体制安排尚不够完善，一些融资方式可以尝试，但有不少一时还很难充分发挥作用。比如发行专项债券。国家为了维护金融秩序，规定我国地方政府没有发行债券的权力，中央政府1998年后把长期建设国债中的一部分转贷地方做了一些尝试，但那还不能成为稳定的资金来源。彩票的发行权分属不同部门，比如福利彩票由民政部发行，体育彩票由国家体育总局发行，部门之间协调不是一件容易的事情，而且彩票尚不宜发行过多。

　　我认为目前一个可行的办法是，政府按照廉租房需求和合理的城市整体布局规划，以给房地产开发商提供用地、贷款和税收优惠的形式，引导和鼓励它们开发商品房时，“打包”配上一定比例的住房，作为廉租房用房；政府出让土地时，应以“招、拍、挂”取代“协议定价”式的暗中合谋，让地价透明化，然后从拍挂收入中拿出一部分，建立基本住房保障基金，专项用于廉租房建设等住房保障事项。

　　杨重光：金融体制不完善，使我国现阶段利用金融渠道筹建廉租房建设资金存在巨大的风险，故而应该慎用。现阶段切实可行的办法，是政府财政拿出专项资金、提供政策优惠鼓励民间参与。

　　新京报：要保障廉租房资金来源稳定，是不是需要制定专门的法律，用以明确资金的来源、管理、使用，以及政府的职责？

　　杨重光：制定专门的法律是必需的，但是，形成有效的执行力量更重要。

　　现在的各种行政法规是各部门自己制定的，缺乏外在的监督力量，虽有规定，但最后差不多都流于形式和口号。

　　贾康：必须制定一部《住宅法》。现代意义上的“住房保障”，我们的发展历史还比较短，还没有建立一套完整的法律保障体系，目前各地执行的法律依据是国务院、建设部等部委和各省区市政府部门颁布的行政法规、文件，这与我国目前积极稳妥解决中低收入家庭住宅问题的目标与要求已不相适应。

　　《住宅法》应该对住宅建设、消费、分配等环节进行法制化的规范，确定政府在住房市场上的职责、义务，以及相关资金的基本管理规范。(张健康)