支出将向公共事业倾斜

　　眼下，各地政府的土地出让收入占地方财政收入的比例逐渐增高，在部分地区与预算内税收收入不相上下，成为名副其实的“第二财政”。而与此同时，各地土地出让金收入用于失地农民补偿、农业土地开发、廉租房建设等公共事业的比例偏低，成为中央政府不得不重视的问题。

　　业内专家认为，行将出台的改革方案将会明确提出土地收益纳入地方预算管理、设立土地收益基金。这将意味着地方政府对土地收益的支出要经过人大代表大会的批准，收益使用后还要向人大代表汇报钱用在了哪里，让人民代表在审议时有依据。比如多少比例要用于土地征收、多少用于农民保障以及城市廉租房建设等。这些政策虽然还有不完善的地方，但起码可以较好地对地方政府进行监控。同时，设立土地收益基金也在一定程度上为土地一级开发带来了资金上的保障。土地利用是一个长期的工作，需要循环起来才能发挥最大效益。

　　“酝酿中的方案草案指出了土地出让收入的使用要重点向新农村建设倾斜，逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重等。”一位财政系统人士表示。

　　有助于遏制地方政府的用地冲动

　　目前，该方案正在探讨的焦点之一是如何规范土地出让金的使用，除了对土地出让金收益管理的规范以外，中央政府还希望这一方案能对地方政府的土地出让行为起到约束作用，以遏制囤地、乱占耕地等行为。

　　正是在土地出让金这笔“零花钱”的诱惑下，地方政府对“经营土地”趋之若鹜，扩张城市、投资建设的冲动经久不衰。事实上，地方政府为了加快城镇基础设施建设，增加投资力度，必须取得巨额的土地出让收益。这样，地方政府一方面低价出让土地以吸引投资，另一方面又需要出让大量土地以获取城镇开发建设资金，其结果必然是城镇建设用地的迅速扩张和大量耕地被占用。所以不难理解，为什么国家几番调控，建设用地总量增长太快、工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地等依然屡禁不止。

　　“方案出台后，指望它能完全遏制住地方政府的这些行为不太可能，但是一定会为达到这个目标创造一个好的条件。”国土资源部土地勘测规划院地价所所长邹晓云认为，任何政策不可能百分之百地发挥作用，尤其是在开始阶段，它是在以后的过程中不断完善，不断有配套措施和大环境改善之后才能达到较好的效果。而在这个过程中，包括信息的透明、利益调节机制的建立、决策监督等等都值得探讨。

　　不会引发地方财政危机

　　在土地出让金收紧的政策调控下，若地方财政对房产行业依赖程度过大，将直接导致财政收入下滑。但房地产税收下降并不表明某些地方出现财政危机。有专家分析认为，首先，只要地方政府不拿土地收益搞“形象工程”，基本不会产生危机；其次，这次提高土地增值税的征收税率可部分弥补缺口。

　　土地出让金如何分配是改革方案的另一焦点，中央与地方政府的分配比例最为关键，财政部财政科学研究所所长贾康分析指出，土地出让金作为地方财政的重要来源，在其纳入透明化管理初期，仍将倾向于地方政府。

　　“本次土地出让金方案出台后，亟待跟上的是政府间财政关系制度改革。”一位财政专家表示，有些地方之所以大量征地、“卖地”，主要是预算内财政收入不足，而近年由于农业税取消、个人所得税成为中央和地方分享的税种，地方税收收入又在减少，因此中央政府在收紧土地这个口子的同时，如何为地方政府留出一定的发展空间，将是未来土地管理面临的重要课题。

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　　土地出让金由来　

　　我国向城镇国有土地使用者征费的制度始于1987年。当时的土地使用费作为地方税的一个变种，主要用于地方城镇建设和维护，中央并未从中获利。1988年11月实施的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，开始将土地使用费改为土地使用税，按年收取，每平方米从0.2元到10元不等。土地使用税收入，中央和地方政府按5∶5分成。

　　土地使用税的征收大大改善了中央政府和地方政府的财政状况。这也让地方政府尝到了“甜头”，一些地方开始少缴、瞒缴部分土地使用税。在这一背景下，1989年5月，国务院出台了《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》，规定凡进行国有土地使用权有偿出让的地区，其出让收入必须上缴财政，其中40%上缴中央财政，60%留归地方财政。两者都主要用于城市建设和土地开发，专款专用。两个月后，中央提取的比例降至32%。财政部公布《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》，规定土地使用权出让收入全部上缴财政，其中先由取得收入的城市财政部门，留下20%作为城市土地开发建设费用，其余部分40%上缴中央财政，60%留归城市财政部门，“实行收支两条线方式管理”。

　　但地方政府隐瞒土地出让收入的现象依然严重，中央提取部分仍然难以落实。

　　1992年，财政部又出台了《关于进一步加强国有土地使用权有偿出让收入管理工作的通知》，要求地方政府，按规定向中央财政上缴国有土地使用权出让收入。半年后，财政部出台《关于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》，第一次将出让土地使用权所得称为“土地出让金”，并将上缴中央财政部分的比例，下调为5%。

　　1994年实行分税制后，土地出让金作为地方财政的固定收入全部划归地方所有，并在此后逐渐成为一些地方政府的“第二财政”。而获益于土地的地方政府也因此有了足够的用地冲动，虽经多番调控，依然存在建设用地总量增长太快、工业用地过度扩张，违法违规用地、滥占耕地等屡禁不止的问题。（朱啸波）