新京报：集体土地征收立法应关注五大问题

　　■ 社论

　　国务院总理温家宝日前在达沃斯夏季论坛回答城镇化问题时直言，土地问题根本上与制度有关，农民合法的土地得不到应有的保障，现有的财税制度在相当程度上还存在着“土地财政”的现象，并明确表示必须从制度上解决这些问题。由此，如何从立法上解决集体土地征收问题，成为舆论的焦点。（9月17日《新京报》）

　　在飞速的城市化进程中，大量人群涌入城市，城市可用土地日益减少，地方政府越来越多的征地和拆迁均在集体土地上进行，而该领域立法相对薄弱。因此，及早将集体土地征收立法提上日程，确为顺民心、应时势之举。

　　当然，集体土地征收立法，补偿不公确实是亟待立法解决的首要问题，但此外，至少有五大方面问题也不容忽视：

　　其一，我国法律规定农村集体土地归集体所有，由集体经济组织和村民委员会行使所有权，而集体经济组织有乡、村、组三级，主体的多级和不确定性造成了农村集体土地所有权的虚位，农民土地利益被虚化，集体土地人人所有，却人人无权，农民拿到手的补偿金往往会在发放过程中遭到各级官员的克扣。如何解决农民在多元补偿主体中的地位，使集体土地补偿金能够直接惠及农民，是集体土地征收立法需要解决的前提问题之一。

　　其二，集体土地征收的慎重性更甚于国有土地，因为国有土地的征收仅仅是改变土地用途，而集体土地征收涉及土地性质的改变，直接关涉国家土地结构和产业政策。集体土地征收立法必须对“公共利益”的内容和限度予以适度明确，积极探索“公共利益”确定程序中的公众参与机制，严格集体土地征收的审批程序，避免假借“公共利益”之名行圈地之实，或以旧村改造之名行商业开发之实。

　　其三，目前集体土地征收补偿标准过低已是公认的事实。尤其是对比集体土地征收补偿价格与国家土地一级开发市场价格，其中的“天差地别”可见一斑。这也是导致集体土地征收过程中征收方与被征收方矛盾尖锐，农民对征地补偿难以理解、接受并心存积怨的主要原因。政府对“土地财政”的依赖性一定程度上形成了政府与民争利的现象。改善这种土地财政模式，逐步探索政府财税制度改革，让利于民，是解决补偿标准过低的根本途径。

　　其四，目前集体土地征地补偿过程中，耕地与宅基地补偿混乱，土地征收与集体土地地上房屋拆迁程序基本无法律依据可循，现实中甚至出现先将集体土地征为国有，然后按照国有土地拆迁补偿政策对农民予以补偿安置的违法情形，农民仅能就集体土地地上房屋获得补偿，其享有的集体土地利益完全被剥夺。必须在集体土地立法中明确征收的步骤、方式以及违反征收程序的法律后果，并提供完善的救济途径，才能使农民的利益得到有效的保护。

　　其五，集体土地征收对于农民而言，最根本的影响在于其失去了赖以为生的基本生产资料，而非简单的财产权益丧失。其对于农民长远的生产生活有根本性的改变效果。因此，集体土地征收补偿不仅要考虑农民丧失的集体土地自身的价值，更应当从农民日后生计的维护和可持续发展角度为农民的长远利益提供保障。否则，无法改变部分农民将补偿款消耗殆尽后生活难以为继，仍然需要国家重新予以扶助的问题。改变单一的补偿金方式，探索具有长久性、多样性和社会保障性质的补偿途径，才能够为脱离土地的农民提供有力的保障。