前不久，联合国教科文组织发布了《2009年全民教育全球监测报告》。今年报告的主题是“消除不平等：治理缘何重要”。报告分析了各国教育政策、改革、财政与管理方面的经验教训，认为政府对教育的治理在促进教育公平、消除不平等方面扮演着核心角色。该报告以国际宏观视角给出了世界教育重点难点问题的建议，本期我们选择其中部分内容予以关注，以期为我国教育在新的一年良好发展提供一些参考借鉴。——编者

　　【优质幼儿教育】

　　教育公平的基石

　　《2009年全民教育全球监测报告》首先根据全民教育六大目标审视了当今世界教育进展情况。

　　报告指出，优质幼儿教育是教育公平的基石。在全球范围，学前教育机会正稳步增长。目前，约有1.39亿儿童参加了幼儿保育和教育方案，与10年前相比增加了2700万人，但贫富国家之间以及国家内部均存在巨大差距。目前，发达国家学前教育毛入学率平均达到79%，而发展中国家仅为36%。学前教育入学率可随全国平均收入增长而有所上升，但这并非绝对。阿拉伯几个高收入国家的学前教育入学率不及加纳、肯尼亚、尼泊尔等贫穷国家。具体结果取决于各国政府是否将幼儿保育和教育方案作为其工作的重点。

　　各国内部在学前教育的提供方面也存在鲜明差距。来自贫穷、农村家庭易受伤害的儿童从幼儿保育和教育方案中受益最多，但各国数据表明，最有需要的儿童入学率最低。造成这种不平等的原因与收入、地理位置、社会文化群体等有直接关系。在叙利亚，20%最富有家庭儿童参加幼儿教育项目的机会是20%最贫穷家庭儿童的5倍。在很多国家，城乡差距非常明显。在科特迪瓦，学前教育入学率由阿比让的19%到东北偏远地区的1%以下不等。发展中国家正在努力让幼儿保育和教育更加公平，其他国家也不例外。在法国和部分斯堪的纳维亚国家，儿童参加学前教育的比率接近100%，而美国则为60%。

　　与大多数富裕国家不同，美国对幼儿保育和教育并无国家标准或管理机构，学前教育在质量和涵盖范围上存在巨大差距。“先行计划”等联邦倡议虽将目标瞄准贫困人口，但结果良莠不齐。与其他很多国家一样，在美国，目前提供学前教育的方式无法让所有儿童公平地站在人生的起点上。

　　【基础教育】

　　教育质量现国际分水岭

　　在基础教育方面，虽然入学率实现了连年增长，但是教育质量方面的不平等透过学生的学习结果显现出来。近期举行的国际、地区和全国性学习评估表明，在很多国家，在校儿童只掌握了最基本的技能。2007年对印度进行的调查发现，三年级学生中能阅读一篇简单课文的人不足半数，仅有58%的学生掌握了减法或除法。一项对非洲国家教育质量的评估结果表明，在博茨瓦纳、肯尼亚、南非和斯威士兰，六年级学生阅读达到“令人满意”水平的人数不足25%，在莱索托、马拉维、莫桑比克、纳米比亚、乌干达和赞比亚，这一比例不到10%。近期在拉丁美洲进行的教育评估表明，多米尼加、厄瓜多尔和危地马拉的三年级学生有一半以上阅读能力仅达到了最低水平。国际学生评价项目(PISA)2006年科学成绩评估结果表明，巴西、印度尼西亚和突尼斯60%的学生处于最低分数段，而加拿大、芬兰学生则不到10%。国际阅读能力发展研究(PIRLS)2006年评估发现，欧洲以外的中低收入国家四年级学生的阅读分数远远低于国际平均水平。这些学习评估仅涵盖了在校儿童——如将失学儿童的评估结果加入进来，那么差距将进一步拉大。

　　国家内部学习成果差距更为显著，在国际阅读能力发展研究2006年调查中，南非四年级排名前5%的学生阅读成绩比后5%的学生高出5倍。造成某一国家内部学习成绩出现差距的原因包括学生背景、教育体系和学校环境等。

　　【教育投入与分配】

　　政府扮演强有力角色

　　各国政府已采取多种举措，旨在加强教育公平。通过免除学费，教育开支已变得更加公平，从而使更多贫困儿童得以入学。另一举措就是提供学校补助，即由中央政府将资金转至当地社区和学校，通过为处于不利境地或易受到伤害的学生提供额外资源而减少不平等状况。

　　拉丁美洲国家，如巴西、智利、厄瓜多尔和墨西哥有的放矢地进行现金转移以促进教育公平。例如，巴西的家庭补贴方案涵盖了约1100万个家庭，这些家庭大多处于社会最贫困阶层。该方案每月为有孩子的贫困家庭最高可提供35美元的现金转移，条件是让孩子继续在学校读书，并定期带他们去进行身体检查。这类方案在发展中国家的实践中取得成功，并被发达国家借鉴。

　　美国纽约市正在实验一个新的模式，其原型是墨西哥的救助计划(Oportunidades)。纽约市的项目涵盖了贫困率和失业率最高社区的 5000多个家庭。该项目所涵盖的家庭，只要满足健康、工作培训和教育方面的条件，每年就可领取4000美元至6000美元的现金。教育方面的条件包括：让子女按时上学、父母保证参加每一次家长会、每个家庭办一张图书卡。这一项目的宗旨是，通过提供财政转移，不仅要解决眼前的艰难处境，更要创造一种可以改变他们行为的激励机制。

　　【免费教育】

　　需确保资金有效使用

　　报告指出，教育方面的公共支出有可能使不平等现象得到好转，亦可能使其恶化。富裕地区和群体通常能比贫穷地区和处于不利境地的群体吸引到更多的教育投入。例如，在马其顿，阿尔巴尼亚族学生就读的学校获得的人均资助比马其顿族学生就读的学校少了将近20%，而在农村地区，这一差距高达37%。

　　在教育投入增加的同时，必须提高资金的使用效率，加强对教育投入的管理。虽然各国的教育支出效率较难衡量，但是资金投入与特定成果，如入学率、学业完成率、学习成绩等数据的对比可以说明问题。例如，塞内加尔和埃塞俄比亚的小学入学率相同，但塞内加尔学生的人均开支却是埃塞俄比亚的2倍多。这表明，埃塞俄比亚的教育体系在将资源转化为入学机会方面更有效率。

　　在很多国家，资金使用不当意味着很大一部分教育资金无法送达学校。例如，墨西哥法律规定，公共教育是免费的，但是调查显示，墨西哥家庭约支付了总计1000万美元的“非正规支出”，平均每家为30美元，以确保能够获得公共教育。这种“非正规支出”对处境不利群体的影响最大，它们往往无力负担这部分开支。

　　【择校】

　　各国争论不少经验不多

　　在一些国家，扩大家长对学校的选择范围被视作提高教育质量的关键。学校选择与竞争是发达国家和发展中国家内部都在争论的焦点议题。

　　增加父母对学校的选择机会就一定能提高孩子的学习成果和保证教育公平吗？报告认为，从各国经验中无法得出这一结论。经合组织的国际学生评价项目(PISA)结果并未体现出学校竞争对学习成果的影响有多大。在美国，特许学校的发展以及教育券计划的推行并未明显提高学习成绩或缩小现有差距。智利也是如此，虽然它曾被称为学校选择与竞争改革的模范榜样，所取得的结果却令人失望。如果将社会经济地位因素排除在外，与市立学校相比，获得国家补助的私立学校并未体现出任何优势。

　　瑞典的经验较具积极意义。自上世纪90年代初以来，瑞典一直允许家长为孩子选择非公立学校，并提供国家资助。瑞典政府对这一体系提供了大力支持。然而，这一做法是否值得借鉴与推广存在一定的争议。这种做法对国家的政策管理水平要求较高，通过引进竞争，让新的教育体系与公立教育体系一起，为所有儿童提供优质教育和平等的学习环境，政府需要有足够的能力规范、监督私立教育提供者。这些条件并非所有国家都具备。如果政府在增加学校选择的同时不提供保障措施来保护处于不利境地的儿童，学校体系则会成为不平等的源头。

　　【教育权力下放】

　　成不平等潜在驱动力

　　几乎所有国家的学校体系最终都是由国家来负责的。国家的职责范围很广，从直接提供教育到管理、规范私立教育。一些国家将教育投入与治理的权责移交至下级政府、当地社区与学校。印度尼西亚和菲律宾等国的经验表明，责任下移可加剧不平等现象，更有利于富裕地区调动资源。在尼日利亚，拥有最高入学率的富裕地区攫取了最大份额的联邦教育资源，有时甚至高出贫困地区5倍之多。

　　报告提到了近年来在加纳、印度、肯尼亚、尼日利亚和巴基斯坦等国迅速发展的低收费私立小学，认为政府提供的教育质量差以及公立学校缺乏是这一现象产生的重要因素。有人将低收费私立学校看成是公立教育的有效补充。他们辩称，父母选择了这些学校，说明这类学校符合当地实际需求，费用低廉，切切实实提供了不错的选择。但事实并非如此。这类学校的教育质量比较低，家长和学生对这类学校的需求仅仅是因为缺乏政府所提供的公立教育。例如，肯尼亚首都内罗毕的贫民无法把他们的孩子送到政府公立学校就读，原因很简单，那里根本就没有公立学校。

　　要避免这类结果的出现，关键是中央政府在向贫困地区和处于不利境地的群体重新分配资源时需扮演强有力的角色。例如，巴西、埃塞俄比亚、南非和越南政府都在不同程度上扮演了这一角色。

　　报告指出，权力下放本身对公平而言并无好坏之分，关键的问题是如何下放权力、下放哪些权力。公平的权力下放策略包括：就下放收入调动权制订清晰的指导方针，例如，禁止下级政府就基础教育征收费用；采取公平的资助模式，财政资助由中央政府向当地转移时，应着重将贫穷、教育和健康指标考虑在内，并反映出全国实现全民教育目标的估计成本；制订清晰的政策目标。

　　【合同制教师】

　　可能给教育带来破坏性后果

　　确保在最需要的地方有足够的合格教师是各国教育面临的主要挑战之一。报告总结了当前教师招聘、配备、激励等方面存在的问题并给出了改善建议。

　　通过牺牲教师质量来增加教师队伍人数是否可行？部分国家以合同方式招聘新教师、规避公职员工编制来解决教师短缺问题。在几内亚、尼日尔、多哥等西非国家，合同教师占1/3以上。印度也通过招聘合同教师增加偏远乡村学校的教师供给。合同式教学可能会对教育产生破坏性后果。在多哥，55%的公立小学教师为合同制教师，而由合同教师教授的班级成绩低于由正式公职教师教授的班级成绩。由于合同教师通常比正式公职教师水平低、经验少，这一情况引发人们的担忧——这种教学模式怎能保证所有地区的儿童享受到同等质量的教育？

　　报告的结论是，依靠降低质量标准扩充教师队伍得不偿失。各国政府在紧张的预算和有限的行动空间下，需解决教师配备中的公平鸿沟。如果由教师自行选择，他们大多不愿在地处偏远、生活困难的地区工作。在农村学校，合格的、有经验的教师比例较低，这尤其加重了不平等现象。在纳米比亚，北方农村学校仅有 40%的教师为合格教师，而在其首都，这一比例高达92%。有望让教师前往贫困地区工作的政策包括：提供财政奖励，加大本地招聘。老挝和柬埔寨已成功地使更多少数民族教师接受了教师培训。在巴西，中央政府重新分配财政资源支持贫困地区的教师招聘与培训工作。从本地招聘教师有利于增加教师人数、提高教师士气、便于家长与教师密切联系。

　　【教师工资】

　　与成绩挂钩存弊端

　　报告指出，在确定教师工资标准时，各国政府都面临两难选择，既要提供经济奖励吸引和激励教师，又要维持教师工资和教育领域其他支出之间的平衡。近期对教师激励措施进行的调查表明，部分国家的教师工资水平不能满足基本的生活开支。在撒哈拉以南非洲和南亚大部分国家，教师工资水平接近甚至低于贫困线。工资低、发放晚，这为合格教师的招聘工作增加了难度，也让教师士气低落。大多数中亚国家，如阿塞拜疆、格鲁吉亚、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等，做家教补贴家用的教师比比皆是，对学校教学质量造成负面影响。

　　目前，许多国家出台了教师工资与学生学习成绩挂钩的政策，但是联合国教科文组织认为这种政策存在很大不足。报告指出，根据学生学业表现奖励教师是各国解决教师士气低落、责任感差的方法之一，但是从政策的角度看，这种做法存在困难，而且争议性极强。反对者认为，根据评估测试提供经济奖励会产生相反结果，如，减少教学科目，将最不可能成功的儿童排除在外。

　　一项对美国的研究表明，与学业表现挂钩的工资制和教师表现之间没有明确的因果关系，此外，应试教育也会对教育公平产生负面影响。在印度和肯尼亚进行的小规模实验发现，教师工资与成绩挂钩后，教师倾向于对学生进行应试型培训，忽略与考试联系不紧密的教学内容，并且只关注最优秀的学生，而学生成绩的提高不过昙花一现。

　　联合国教科文组织认为，根据学生学习成果对教师实行物质奖励是一种十分复杂的方法，因为学生学习成绩的提高是很多因素综合作用的结果。工作满意度、学校风气和工作条件等因素比金钱奖励更能提高教师士气。本报记者 高靓 华东师范大学国际与比较教育研究所 赵风波