在高等教育发展的世界潮流中，中国大学招生实行的地域指标制度可以说是一个异数。世界主要国家的国立大学受宪法和法律约束，不得偏袒所在地区的考生；私立大学则为了保证生源质量，不愿意降低标准录取本地学生；即便地方公立大学可以照顾，但在某些国家还是受到宪法限制。事实上，由于各国大学招生政策都没有规定地区指标，也很难发现与此相关的立法规定、司法判决或一般社会讨论，因而这个问题在绝大多数国家都不是问题；许多外国学者听到中国大学的招生指标制度，都忍不住表示好奇和吃惊。然而，大学招生指标分配在中国确实是一个全社会关心并已造成诸多后果的热点问题。作为计划经济体制的遗产，这套制度早已不符合教育一般规律和中国社会需要，也显然不符合宪法平等要求。

　　为此，要想改变现行大学招生考试体制，首先就要确立招生公平目标，废除分省指标体制。国家应将保障考生的平等权利作为大学招生和高考制度改革的基本目标，在此基础上形成符合中国需要的招生考试制度。中国是一个“考试国家”，中国社会一直高度关注高考的形式和内容，而忽视了招生平等问题。但这种关注方式显然是本末倒置的，因为对于广大考生来说，高考只是为大学提供一个衡量考生能力和素质的手段，获得录取才是目的，而录取机会在很大程度上取决于大学招生政策。高考试卷设计得再合理，但是招生政策却歧视不同地区的考生，那么考生接受高等教育的平等权利仍然得不到保障；要保证广大考生的平等机会，首先必须摆正招生和考试之间的关系，以考生平等权利与招生地域公平为目标，才能进而设计有效实现这一目标的招生与考试制度。

　　由于目前盛行的大学招生指标制度必然造成地域歧视和招生地方化，必须逐步废除招生指标体制，尤其是直属中央的“部属院校”必须实行地域平等的招生政策。在招生制度改革不能一步到位的情况下，目前可以维持招生指标作为权宜之计，但是教育部至少应不断降低部属高校对本地考生的录取比例，并不断缩小其在不同省份的单位招生指标(每万名考生中的招生人数)之差，逐步消除高校招生政策中的任意性与地方保护主义。目前教育部已要求部属高校的本地招生占全国指标不超过30%，但是这一要求并未得到落实；在落实有关政策的基础上，今后还应规定部属高校每年将本地招生比例至少递减5个百分点，逐步将本地招生比例控制在10%以内。同一所大学在不同省份的单位招生指标之间的差别在原则上不应超过50%，在任何省市的单位招生指标不应偏离全国平均指标的20%。高等教育改革的中长期目标是取消招生指标，实现大学招生地区平等的制度化。

　　其次，要完善招生纠偏行动，促进教育资源共享。如今，一些招生地方化的辩护者大都将招生纠偏行动和地方保护主义混为一谈，认为废除招生指标反而对少数族群和边远地区的考生不利，使这些地区的考生在重点高校中的比例锐减。这种混淆视听的主张显然是一种误解，因为保护少数族群、边远地区或贫困家庭等弱势群体的纠偏行动和保护大城市既得利益群体的地方歧视是性质完全不同的两回事，废除招生指标并不要求取消针对这些弱势群体的招生优惠政策。为了促进族群和谐、校园文化多元并纠正边远地区教育不发达的偏差，针对少数族群、边远地区乃至贫困家庭考生的招生纠偏行动具有显然的必要性和正当性。

　　因此，在原则上保证大学录取标准统一的同时，应进一步完善对少数族群和边远地区的招生优惠政策。鉴于少数民族或边远地区基础教育薄弱，可以按大学在全国招生规模占考生总人数比例，对西藏、新疆、内蒙、宁夏、甘肃、青海、广西、云南、海南等占总数三分之一不到的边远省区实行同比例招生政策。2009年，这些省区总共约140万考生，约占全国总数的14%。对于报考人数稀少的省区，可以人为设定其考生基数，譬如对于考生实际人数少于3万的省区，可以按3万考生基数计算大学在该省区的录取名额。在今后十年内，中国应逐步奠定大学招生的二元标准格局：对上述边远省区约占全国14%的考生在原则上实行同比例招生，对其余省市占全国85%以上的考生则实行统一标准、平等录取政策。

　　同时，要建立统一考试制度，鼓励高校招生自主。招生地域公平的前提是存在统一的衡量标准，因而要求废除目前的分省命题体制，实行全国统一的考试制度和评判标准。当然，全国统考并不意味着以往的“一考定终身”。在保障招生公平和考试统一的基础上，国家应赋予高校更多的招生自主权，让大学可以自行决定究竟采取何种考试成绩作为衡量全国考生的标准。(张千帆 作者为北京大学宪法学教授)