中国的养老保障制度，严格说来，是不分层的，所以体现不了“底线公平”。如果首先从国家领导人到一个小山村里的孤寡老人，大家都领取同样的基本养老金。然后再根据职业的不同，加上补充养老金。虽然最后的结果也有差别，但从社会心理来说，就会平衡得多，容易接受得多

　　在历时一个半月的《社会保险法(草案)》(以下简称《社保法》)征求意见结束时，媒体上再次对“公务员社会保障酝酿另起炉灶”的做法提出异议，认为“不合情理”，“易引民众不满”。

　　具体而言，是《社保法》第九条第三款的规定：“公务员和参照公务员法管理的工作人员参加基本养老金保险的办法由国务院规定”。查阅自2006年1月1日起施行的《公务员法》，确实在“第七十七条”对此有规定：“国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。”“第七十八条”规定：“任何机关不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策，擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇。”“第七十九条”规定：“公务员工资、福利、保险、退休金以及录用、培训、奖励、辞退等所需经费，应当列入财政预算，予以保障。”如此看来，《社保法》的相关规定还是有根有据的。

　　虽然在法律规定上，公众对“公务员保险制度”可以发表意见的余地已经很小了，但就“情理”而开展起来的公众讨论，却是难以避免的。从社会保障理论和国际经验看，当今世界上大多数国家的养老保险制度都已实行“双层制”，即“基本养老保险制度(普遍的养老保障制度)”和“补充养老保险制度(与职业关联的养老保障制度)”两个层次。前者是讲“平等”的，后者则与工资、效率、贡献挂钩的，允许有差别。

　　从理论上说，当今世界所创造的物质财富，还是不足以和不能够平均分配的。当今世界所能做到的，只是“机会均等”和“底线公平”，或者以大白话来表述，叫做“上不封顶，下要保底”。在市场经济条件下，劳动力市场的形成是需要以劳动报酬和物质待遇上的差别来进行工作激励的。这种差别，即使是退休也一样，因为对未来有差别的养老保障待遇的期望也会产生激励作用。所以，养老保障的两个层次，就是按这个理论思路来构建的。

　　中国的养老保障制度，严格说来，是不分层的，所以体现不了“底线公平”。如果首先从国家领导人到一个小山村里的孤寡老人，大家都领取同样的基本养老金。然后再根据职业的不同，加上补充养老金。虽然最后的结果也有差别，但从社会心理来说，就会平衡得多，容易接受得多。

　　虽然中国也有“社会统筹＋个人账户”的“企业职工基本养老保险”，但对大多数企业来说，现行的缴费标准(企业负担部分为企业工资总额的20%)已近极点，根本无力再参加企业年金(企业补充保险)。而从标准或计算方法看，企业一般职工与机关、事业单位的工作人员不一样，两相比较又明显低一块，所以不公平感就非常强烈。当国家匆匆忙忙地在一些基本问题没有解决的前提下，要以现行政策为基础来草拟《社保法》，这就造成了舆论哗然。况且，最近的“事业单位养老金改革”的风声鹤唳，更是加剧了社会不满情绪。

　　以上的分析是仅就养老保险而言的。因为从国际经验看，占大多数的实行全民医疗服务或全民医疗保险的国家，他们没有必要再为公务员另立一套制度；失业、生育、工伤也是如此。只有从某种意义上讲是“一部分工资的延迟使用”的养老保障，设计时多费了点心思。但在中国，并没有“覆盖全民而且标准统一”的医疗、失业、生育、工伤等社会保险，所以也要将公务员“单列”，这实际上更会加剧社会的不平衡心理。(唐钧)