当前我们面临的严重干旱,从程度上说,范围之广、持续时间之长、小麦受旱面积之大为历年少有。从中央到旱区各级政府,把抗旱作为重点工作,全国上下投入了大量人力物力。从中再一次看到社会主义体制的优越性,在面对灾害时能够全力以赴,能够在短时期内动员各方资源。但这场干旱及随之而来的抗旱工作,也暴露出我们体制的某些缺失。加以反思,是为了促进抗旱工作的科学进展,并从源头上为化解旱情提供一种参考思路。

　　这场灾害直接反映了发展进程中人与自然的失衡。传统的经济增长方式,不可避免地以环境为代价,其结果是生态系统的破坏。尽管西方国家已经走过这个阶段,但他们早期粗放式增长遗留的破坏仍然没有完全消除。从中国自身看,过去几十年的粗放式发展,同样带来了生态的巨大代价。有研究表明,我国目前GDP中至少有7%是牺牲环境获得的。不少专家提到,这次干旱的主要原因是大环境和大气候的影响。但不能忽视我们传统的增长方式在其中的重要作用。十六届三中全会首次提出了“五个统筹”的重要思想,其中就包括统筹人与自然和谐发展。但从实践看,由于改革的滞后,传统增长方式转型严重不适应现实需求,人与自然的矛盾有激化的趋势。

　　这场灾害反映了我国资源产权改革的滞后。人们往往认为,在严重的旱情发生时,水资源格外稀缺。但事实上逻辑正好相反。正是由于水资源的稀缺,才导致了旱情的发生。由于我国在资源产权方面没有明确界定,水资源管理体制并不适应市场化的趋势,形成了一系列弊端。这次旱情最为严重的是黄河流域。黄河是我国水资源严重短缺的河流之一。但数据表明,多年来黄河却向南、向北对外流域供水,很显然这是牺牲黄河流域水环境为代价的。进一步的研究表明,2002年引黄牺牲水环境所换取的代价在2554～6890亿元。客观地说,由于资源产权的缺失,资源补偿机制难以有效建立,也无法实现资源的最优配置。在水资源方面,可以预见,随着经济社会发展的需求不断增加,水资源的稀缺性将不断加大。而水资源产权缺失带来的弊端,将会以更加惨烈的形式展示在国人面前。

　　这场灾害反映了我国农村水利设施不完善的严重缺陷。这个问题并不是现在才出现。许多田间调查已经把这个问题明确提出来。在近几年连续出台的一号文件中,加强农村基础设施建设也被列为重要事项。但由于农业相对工业的劣势,农村相对城市的弱质性,政府,尤其是地方政府更愿意把资金投向高收益的工业和城市。如何建立有效的支农体制,把每年投向农村的巨额资金用在刀刃上,建立一个完善的农村水利体系,是新阶段农村改革面临的一项重要任务。

　　这场灾害反映了我国农村应急机制的不健全。从旱情发生的特点看,旱灾不是突发事件,从初步出现旱情、干旱、严重干旱到历史罕见的严重干旱,需要经历较长的时期。但在这个过程中,我们的应急机制严重滞后。技术预警标准缺位,决策部门难以掌握最新的动态；应急物资设备严重不足。尤其是这次旱情涉及人畜饮水困难的问题,紧急救援滞后。这些问题并不是某个人、某级政府的问题,而是一个体制性的滞后。

　　诸多的体制因素加剧了这场历史罕见的旱情。从短期看,包括预警系统在内的应急机制缺位；从中期看,农村基础设施投资体制不完善；从长期看,资源产权缺位和传统增长方式转型滞后。消除这些体制性因素,需要加快改革,加快制度创新。除了尽快推进经济增长方式转型外,还需要推进以下几点改革:

　　短期中,有三项重要改革需要推进:一是加快建立农村应急机制。农村自然灾害“多、广、弱、薄、大”的特点决定了建立农村应急和紧急救援体制的重要性。农村自然灾害多；受灾地域广,容易出现“水灾一条线,旱灾一大片,地质灾害线连片”的状态；抗灾能力弱；农民应急与救援意识薄；农村灾害影响涉及经济社会全方面。为此,要加快建立农村应急机制,完善农村紧急救援体制。二是推进农村基础设施建设。从我国的现实情况看,大部分旱情主要原因是工程性抽水,资源性缺水影响较少。如果能维护和增加现有的水利设施,完全可以解决农业干旱问题。因此,在新农村建设中,加快推进农村基础设施的建设是一项核心任务。三是尽快推广新型农业技术,尤其是节水灌溉技术。我国一方面水资源短缺,另一方面水浪费现象惊人。水资源的有效利用率只有16%,其中占总用水量约75%的农业用水的利用率约为30%,发达国家为70%～80%。在这方面,需要向沙漠国家以色列学习。他们开发出大量节水灌溉技术,使干旱的影响降到最低。其节水灌溉工程的设计专业化、工程建设标准高,选用的控制和管理设备齐全,且先进可靠,灌溉保证率高,确保作物用水。我国在这方面还有明显距离,水资源的粗放使用程度非常高。推进节水灌溉技术,是解决水资源短缺的重要举施。

　　中期来看,需要加强水资源管理,需要充分发挥我国农村大量经济合作组织的作用。例如,宁夏农民组成了用水协会,专门协调水资源的分配。这种方式值得在全国推广。它不仅在常态下可以减少农村社会矛盾,而且在旱情严重时可以发挥规模优势,在寻找水源、分布水资源、共同抗旱方面发挥独到的作用。这个经验在国外也能看到。在阿根廷,一些小的水用户协会合并成大的水用户协会,发挥经济规模和专业管理的优势,使供水系统的输水效率提高了10%,而管理费用却明显下降。此外,还需要加快建立水资源开发利用和保护的法律法规。

　　长期来看,需要尽快建立资源产权体制,改革水资源的管理,提高水资源的利用效率。当前农业用水几近免费,是导致农村水资源短缺的重要因素。在旱情发生时,农村水资源难以有效配置。因此,加快建立水资源产权制度,可以在常态下缓解农村水资源的短缺程度。在这方面,发达国家做了大量的探索。例如,美国有水权交易市场。其目的是在不侵犯原有水权者利益的前提下改善水资源的配置,从而实现“双赢”。在跨流域或跨州引水时,通常要通过水权交易后才能进行。为了支持这项工作,美国内务部还成立了水权交易办公室。

　　旱灾并不会随着人们良好愿望而消失。人的自身活动事实上形成了旱灾的重要因素。我们反思旱灾中的体制问题,目的在于找出体制中不适应现实需求的地方,加快改革,保障经济社会的协调发展。(作者匡贤明 系中国(海南)改革发展研究院公共政策所副所长)