警惕公益金成“私财”

　　统计显示，国务院自1987年批准发行社会福利有奖募捐券、1994年批准发行体育彩票以来，截止2008年底累计发行彩票5748亿元。其中，发行福利彩票3364亿元，发行体育彩票2384亿元。今年前9个月累计，销售彩票957.96亿元。其中，福利彩票机构销售546.91亿元，体育彩票机构销售411.05亿元。

　　根据国务院决定，从2001年起，彩票资金分割比例调整为：奖金不低于50%，福利金不低于35%，发行费用不高于15%。

　　财政部财政科学研究所所长贾康指出，一定要警惕这一带有公权力色彩的公益金成为某些人或某些部门的“私财”。

　　政府对彩票公益金的预算管理就体现了这一不断强化与规范的过程。

　　2004年7月，财政部发布《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》(财综[2004]53号)中明确指出，彩票公益金属于政府非税收入管理范围，对彩票公益金实行专项预算管理，提高彩票公益金使用效益。

　　2006年，财政部下发了《政府收支分类改革方案》，并制定了《2007年政府收支分类科目》。其中，对彩票资金收入的预算科目做出了更加准确的安排，彩票公益金计入预算外财政专户收入。这使彩票公益金的财政管理进一步规范。

　　2007年11月，财政部下发关于《彩票公益金管理办法》的通知(财综〔2007〕83号)，指出将彩票公益金按政府性基金管理办法纳入预算，实行“收支两条线”管理，专款专用，结余结转下年继续使用，不得用于平衡一般预算。

　　由对彩票公益金的政府非税收入定性、到预算外财政专户资金管理、再到政府性基金管理，不难看到，彩票公益金的财政预算管理已经尝试变革。

　　此外，还有学者建议，公益金经论证确定使用计划、投资方向后，应严格参照执行并定期将经营的会计报表报送财政部门，每年向社会公开发布年度决算报告，同时接受审计部门对彩票公益金的使用进行专项审计。

　　当然，管理远不止于此。“管理者”面临的窘境至今仍没有“整改”出路。“财政部门虽然对彩票筹集到的公益金具有管理权，但其本身对彩票发行、销售、开奖环节的监管职能与执法能力仍远不能满足现实需求的。”李冬妍指出。

　　《彩票管理条例》中提到，“国务院财政部门负责全国的彩票监督管理工作。国务院民政部门、体育行政部门按照各自的职责分别负责全国的福利彩票、体育彩票管理工作……县级以上各级人民政府公安机关和县级以上工商行政管理机关，在各自的职责范围内，依法查处非法彩票，维护彩票市场秩序。”但由于并没有相应的配套细则，各部门管什么、该怎么管等细节问题在短期内仍很难有定论，更遑论实施和执行。

　　破除“第三方”崇拜

　　事实上，监管部门既是“裁判员”又是“运动员”的双重身份一直是人们争论的焦点，有观点认为我国正是缺乏专门且独立的彩票事务监管机构才难以纾解当前居高不下的彩票信任危机。

　　一些网站的调查问卷也显示，有六成网民建议设立独立的彩票监管机构，以在机构设置层面完善监督体系，保障彩票业的公信力。

　　的确，在美国就设有彩票委员会及全国赌博影响委员会，香港也有独立专责博彩事务管理委员会，随着我国博彩业的开放和政企分开的完善，借鉴一些通行的做法似乎更有利于保障日常监管与管理中的执行力度。

　　持上述观点的人士建议，我国应建立专业化的代表第三方的监管机构，并制定一系列权威性的监管规则，保证彩票发行与销售过程中的公平、公开、公正，使彩票市场的监管专门化、制度化和常规化。

　　然而，王宗玉对此并不认同，“就目前来看，建立类似的机构似乎还没有必要，难道每一个行业都要设立一个委员会和监管机构？”他认为，网民建议设立彩票事务监管机构的初衷可以理解，但这样一个彩票事务监管机构能解决眼下彩票业面临的公信力危机吗？且不说新老两个监管机构面临着监管职责如何划分的难题，恐怕到时谁来监管这个“彩票事务监管机构”又成为新的问题。我们的问题关键在于规定的执行和落实、执法的环境、社会的环境、行业操守、人们的道德底线问题。

　　“而且一个非常现实的问题是，这样一个独立的行政机构的运行成本将会最终分摊到纳税人头上。”上述原某省福利彩票发行中心人士提醒。

　　他还指出，同样的道理，诸如彩票发行销售过程中的第三方认证、第三方调查等主张虽说“未尝不可”，但也面临类似问题。支撑起其“认证”、“调查”的成本谁来承担？这些认证、调查的范围如何确定，相应机制和平台又在哪里，这么多“第三方”真的就能实现完全独立和客观吗？如果仍需另外的“第三方”对其进行规制，那就是一个连绵不绝无休无止的事情。

　　“3.6亿巨奖，在彩票行业来说是件大事。不过，我们做任何事情都要在资源与效果间寻求平衡，力求合理分配社会资源，那种只要发现监管存在问题，都要设立一个所谓的独立‘第三方’机构来完善的思维并不可取。”上述人士说。

　　显而易见，破除“第三方”崇拜，完善现有的监管机制、让监管规定落到实处便成为当务之急，而这也得到了被访者的一致认同。

　　讲法律讲诚信

　　彩票的健康发展与健全的法律体制是分不开的，一个网状的法律约束机制正在形成，不仅彩票发行的程序、发行方式、开奖方式、开奖程序、资金的分配及使用、彩票信息披露等规范在逐渐完善，在司法实践中，出现彩票类犯罪如何定罪已经取得了一定的突破。

　　2009年4月22日，国务院第58次常务会议通过了《彩票管理条例》，以第554号国务院令公布，明确自2009年7月1日起施行。这一举措被认为是中国彩票发展史上的里程碑，将引导彩票事业走向法制化的健康发展轨道。但王宗玉也指出，《彩票管理条例》如何执行和落实很关键，该条例的落实比条例的制定更重要，也更难。

　　当然，防患未然总好过以儆效尤，“尤其是对那些彩票系统的从业人员”，一位业内人士说。

　　有关数据表明，全国福利彩票系统共有43万多个从业人员。其中，电脑彩票销售员约220000多人；网点即开票销售人员200000人；中央、省、地(市)三级发行、销售机构种类管理人员7000多人……福利彩票系统的销售人员中，初中文化程度占74%，高中占20%，大专以上占6%。

　　强化这些从业人员的诚信意识是构建彩票机构诚信系统的一个不容小觑的因素。因此，各级彩票机构要特别重视对员工诚信意识的教育和诚信道德培养，建立相应诚信奖惩机制。不管怎样，彩票业本身的法律制度、运行、监管机制不健全、不规范是彩票市场诚信缺失的内部原因，而社会大环境的影响是彩票市场的诚信缺失的外部原因。彩票市场的诚信缺失，是社会现象在彩票市场的反映，并非偶然，因此解决彩票市场的诚信缺失不单纯是彩票业自己的事情，而是要从中国社会全局出发，针对中国彩票市场的现状解决问题，才是“治本”的关键。

　　怀疑也好，争论也罢，3.6亿巨奖最终还是“眼睁睁”落入中奖者囊中。围绕这笔巨奖的争论或许还会继续，但愿这种争论成为修复中国彩票公信力的契机。