18省区市财政预算管理情况审计调查结果

　　(二〇〇九年七月十七日公告)

　　根据《中华人民共和国审计法》的有关规定，审计署2008年对18个省(自治区、直辖市)财政预算管理情况进行了审计调查，重点抽查了45个市(州)及其所属106个县(区、旗)。现将审计调查结果公告如下：

　　一、基本情况和总体评价

　　审计调查结果表明，在各级党委、政府的有力领导下，财政部门坚持以科学发展观为统领，紧紧围绕建立和完善公共财政体制，积极推进财政各项改革，逐步规范财政预算管理，实现了财政收入较快增长。2007年，18省(自治区、直辖市)地方一般预算收入为1.49万亿元，比上年增长26.28%。2008年，在受国际金融危机影响的情况下，仍然增长32%。财力逐年增长保证了国家宏观调控措施的贯彻落实，为经济社会的稳定发展提供了有力保障。

　　(一)继续深化部门预算改革，着力提高预算管理水平。

　　山东、河南等7省进一步加强部门预算制度建设，建立健全基本支出定员定额管理体系，稳步推进项目支出预算滚动管理，逐步完善预算分配制度。各地还积极推进国库集中支付制度改革，不断扩大国库集中支付制度改革覆盖面，山西、内蒙古等4省(自治区)已将所属市县全部纳入国库集中支付范围。

　　(二)积极创新征管机制，逐步完善非税收入管理。

　　辽宁、湖南等3省在国家有关政府非税收入管理政策指导下，积极研究和制定地方非税收入管理制度，先后出台了多项地方性规章，为规范非税收入征管秩序夯实了制度基础；黑龙江、吉林等9省进一步深化非税收入收缴管理改革，实行“单位开票、银行代收、财政统管”，着力建立收缴管理新机制，为强化非税收入收缴管理提供了机制保障。

　　(三)全面加强支出管理，切实规范财政支出行为。

　　广东、云南等6省积极探索建立专项资金运行机制，通过建立完善支出绩效评价制度，逐步加大对重点支出的绩效评价力度，着力提高专项资金使用管理水平。广西、上海等5省(自治区、直辖市)积极完善政府采购监管机制，以规范采购行为、提高采购效率为重点，进一步强化政府采购监管，充分发挥财政资金使用效益。

　　从审计调查情况看，通过改革，地方财政管理水平有了很大提高，取得了一定成效，但在预算管理和资金管理等方面仍存在一些需要进一步改进和完善的问题。

　　二、地方财政预算管理中存在的主要问题

　　(一)部分地方财政预算管理不严格。

　　1.一些地方对上级专项补助的预算编报不够完整。抽查的13个省本级预算2007年共少编中央专项补助2127.71亿元，相当于上年中央专项补助3446.34亿元的61.74%。其中6个省的中央专项补助全部未编入本级预算。市县财政编报上级专项补助不完整的情况更为突出。抽查的29个市县中有24个上级专项补助全部未编入本级预算。

　　2.土地出让收入等非税收入未全部纳入预算管理。近年来，国家先后出台政策要求将土地出让收入等非税收入全额纳入预算管理。但从调查情况看，一些地区执行国家政策还不到位。抽查的10个省本级、23个市本级和41个县，2007年有848.26亿元非税收入未纳入一般预算和基金预算管理，占这些地区应纳入预算管理的非税收入的22.63%，其中16个市县超过50%。从结构看，上述应纳未纳入预算管理的非税收入主要是土地出让收入626.42亿元和已收缴的国有资本经营收益44.56亿元，合计占上述848.26亿元的79.1%。

　　3.部分城市的开发区预算收支未纳入所属城市本级预算管理。作为所属城市本级的派出单位，开发区的预算收支应纳入本级预算管理。但审计调查发现，抽查11个省的43个开发区中，有31个尚未纳入2007年本级预算管理。这些开发区当年预算收支规模分别为234亿元和246亿元，占抽查开发区预算收支的79.59%和78.09%。有的开发区预算收入在本级财政预算收入中已经占有相当大的比重。

　　产生上述问题的主要原因：一是地方人大审查批准预算的时间早于全国人大审查批准中央预算的时间，中央部分专项转移支付未分解到地区和项目。因此，虽然财政部已要求地方按上年实际数或预计数来编制中央补助预算，但地方财政仍难以准确预计中央专项补助的具体数额并将其编入预算。二是对开发区财政收支应否纳入所在地区本级预算管理，目前规定尚不明确。三是一些地方财政管理水平不高。

　　(二)部分地方财政决算收支不准确。

　　1.审计调查发现，一些地方对专项转移支付资金采取了如下拨付方法：将专项资金在省本级列支后拨入专户，再通过专户向省本级或下级财政拨付。这种管理方式虽然有利于专款专用，但这些通过专户拨付给下级财政最终使用的专项资金和滞留在省级专户的资金实际虚增了省本级支出。抽查的13个省本级，2007年因上述原因虚增支出782.24亿元，占这些地区当年一般预算支出5191.6亿元的15%。

　　2.一些地方财政收支不够准确。从抽查情况看，2007年有3个省本级、14个市本级和21个县少列财政收入70.8亿元；有1个省本级、4个市本级和8个县少列财政支出100.49亿元。此外，还有5个省本级、16个市本级和20个县虚增财政支出149.04亿元；有9个市县虚增财政收入19.73亿元。

　　3.一些地方财力结余不实。审计调查发现，部分地区将一些无具体对应项目的资金结转下年支出，造成当年结余不实。抽查的11个省本级、11个市本级和8个县结转下年的1510.38亿元支出中，有282.3亿元(占18.69%)无具体对应项目：分级次看，主要是省本级结转261.81亿元，占92.74%；分区域看，主要是东部地区5个省本级、6个市本级和7个县结转201.36亿元，占71.32%。按规定，这些无对应项目结转的财力应体现为当年结余并纳入下年预算安排使用。上述做法既影响了下年预算可统筹安排的财力，也不利于全面反映当年财政支出情况。

　　上述问题产生的原因：一是一些地区财政管理还不能适应近年来财政收入增长较快的形势，对大量增加的财政收入，还不能科学合理地安排好支出，往往通过账务处理调增支出，将结余的财力留存下来，致使财政信息失真。二是财政部门未完全做到专户管理与预算管理的协调一致，对于专户资金预算管理，规定不够细致和明确，对于下级财政专户管理中出现的新情况、新问题研究掌握不够，管理机制尚不健全。

　　(三)部分地方财政资金管理不严格。

　　1.账户设置过多，资金大量沉淀。截至2007年末，抽查的15个省本级中有9个在商业银行开设的账户数量均超过50个。在这些账户中，有些账户的核算内容交叉重复，财政资金管理较为分散。调查发现，有7个省本级存在同类资金分散在多个账户管理的问题。上述问题容易导致财政资金大量滞留，资金使用效益不高。据不完全统计，截至2007年底，抽查的15个省本级财政在商业银行的账户资金余额达3319.28亿元。

　　2.财政资金安全保障有待加强。目前，部分地方财政对外借款规模较大，截至2007年底，抽查的9个省本级暂付款余额达653.77亿元。有的地区暂付款长期未清理收回。同时国家早已明令禁止的财政资金办信用的问题仍然存在。调查发现，抽查的4个省本级未按规定清理财政周转金或变相设置新的财政周转金，截至2007年底累计发放财政周转金贷款118.75亿元；还有5个省的一些部门违规将79.51亿元财政资金有偿出借给下级财政或企业。

　　3.部分地方在收入征管和支出管理上还存在一些违规问题。抽查的11个省本级、22个市本级和22个县2005至2007年累计应征未征、违规减免和先征后返财政收入共253.45亿元。2007年，11个省本级、23个市本级和29个县坐支、挪用非税收入达239.1亿元。

　　产生上述问题的主要原因是，部分地方财政部门对资金管理重视不够，特别是在近年来财政收入形势较好、资金较为充裕的情况下，一些地方财政部门往往忽视了资金管理的效率性和安全性，加之在收支管理上遵守国家规定还不够严格，导致一些违规行为时有发生。