二、审计查出的主要问题

　　(一)部分项目违反招标投标、建设资金使用等方面的规定。

　　1.虽然34个项目都实行了招投标制度，但其中20个项目执行招投标制度不严格，有些项目涉嫌有幕后交易，个别项目存在商业贿赂，影响了工程质量。

　　一是建设单位指定分包和施工单位违规转分包问题。其中：建设单位违规直接发包和指定分包工程17.96亿元，施工单位违规转分包工程72.39亿元，两者合计占抽查项目合同总金额的36%。抽查其中8.01亿元转分包工程发现，施工单位从中违规收取管理费0.92亿元，部分工程转分包给不具备相应资质的施工队甚至个体包工头，其中3个项目因偷工减料造成质量缺陷。如新疆昆仑路港工程公司等4家单位在安徽省蚌埠至明光高速公路建设中，将8497万元的工程分包给36个无资质施工队，收取管理费1946万元。投资2813万元的重庆市长寿至万州高速公路的边坡绿化工程被转包4次，承包单价由130元/㎡降到42元/㎡，建设资金在中间环节被抽取了70%，其中一个体户将工程一次转包就非法获利672万元；抽查边坡绿化工程中的24个项目发现，设计规定的安装锚杆均未实施。浙江省丽水至青田高速公路第19标段被层层转包，最后由两个既无资质又缺乏施工能力的包工头组织施工，而由其承建的高速路桥工程中，仅119根桩基就有46根存在严重质量缺陷。

　　二是少数地方领导利用职权违规插手工程招投标，谋取私利，造成国有资产严重流失。如青岛市交通局原局长等人在黑龙江省同江至海南省三亚高速公路青岛段建设过程中，将部分工程项目指定一名临时工假冒和借用其他公司名义承包，并按高价结算，造成公路建设资金损失1300多万元。2001年以来，四川省达州市检察院原检察长利用检察机关监督预防交通部门职务犯罪之机，为其亲属承揽大竹至邻水邱家河高速公路边坡绿化工程，结算单价明显高于当地同类工程，违规获利249万元。

　　三是5个项目的投标和评标存在幕后交易。在安徽省蚌埠至明光高速公路路基工程15标段招标过程中，建设单位——安徽省蚌明高速公路开发有限公司按照原董事长的授意，违规使安徽省公路工程总公司中标，然后又以“施工量大”为由，要求该公司将其中三分之一的工程分给蚌埠市路桥工程有限公司。在这一要求得到满足后，才与安徽省公路工程总公司签订价款为7402万元的合同。审计还发现，一些单位和个人，以“中介服务”为幌子，采取各种手段“帮助”施工单位中标，从中收取好处费1374万元。如中铁二十局三公司在浙江省丽水至青田高速公路的招投标中委托一家民营企业主进行“对外公关”，公司中标后，将其中的6700万元的工程发包给该民营企业主，后者又将工程转包给另外两个包工头，从而非法获利510万元。

　　2.26个项目所涉及的交通主管部门及建设单位挤占挪用或利用关联交易套取建设资金21.58亿元，用于其他项目建设、招待和发放奖金等。

　　一是湖南、广西等6个省(区)交通管理部门或其下属单位利用关联交易套取建设资金1.96亿元。如1999年以来，广西自治区交通厅基建管理局采取通过所属职工技协向施工单位收取“咨询费”等方式，套取、截留并私分建设资金2600多万元。2000年以来，湖南省高速公路建设开发总公司职工技协利用与上级单位的关系，以所谓“联营”方式帮助施工企业承揽工程，违规收取资金1090万元，用于成立私人公司和给上级单位发奖金等。2000年至2005年3月，内蒙古自治区交通厅机关事务中心下属的碎石场，在向呼和浩特至老爷庙高速公路提供石料中，以虚列成本等方式套取建设资金1279万元，其中70%上交自治区交通厅(至审计时已有413万元用于招待和发放补贴等)，30%给了项目建设单位。

　　二是吉林、陕西等省(区)26个高等级公路项目建设单位挤占挪用建设资金19.62亿元。至2004年底，吉林省四平至白山高等级公路建设单位挪用建设资金9608万元，用于其他公路及市政工程建设等，并将市政工程建设投资费用等7226万元挤入该高等级公路项目成本。陕西省高速公路开发公司承担两条高速公路建设采购材料时，通过向建设单位收取“材料采购保管费”、向材料供应商收取“联合投标代理费”的方式，违规获利7727万元，用于其他项目建设和该公司的日常开支。还有一些建设单位管理费严重超支，如2003年8月至审计时，广西自治区河池至南宁高等级公路建设单位巧立名目，安排20批共141人次出国，累计支出977万元。

　　3.因勘察设计失误，盲目赶工期等原因，造成损失浪费和增加投资32.47亿元。

　　一是16个项目因勘察设计失误，违反基本建设程序，盲目赶工抢工等原因，造成损失浪费和增加投资27.18亿元。如贵州省一家设计单位的部分领导收受贿赂296万元后，将遵义至崇溪河高速公路的地质勘察工作违规分包给10家单位；因部分勘察人员不具备勘察资质，造成勘察结果与实际地质状况严重不符，使工程增加投资和损失浪费共7.2亿元。内蒙古自治区交通部门在呼和浩特至老爷庙高速公路建设中，为追求速度，将4年工期压缩为28个月，并以未经批准的初步设计方案进行招标，后因批准的设计方案较初步设计方案有变化，实际弃土量超过设计弃土量513万立方米，增加投资3827万元。

　　二是10个项目的建设单位审核不严，少数工程技术人员甚至弄虚作假，导致多计工程款5.29亿元，占合同价款的9%。如武汉市绕城高速公路东北段工程建设单位少数人员和监理人员在收受、索取施工单位贿赂300多万元后，纵容甚至“帮助”施工单位虚报工程量、违规提高项目单价、违反合同规定多付工程款等，套取建设资金2400多万元。2002年8月至2003年3月，承担贵州省遵义至崇溪河高速公路两个隧道的一家施工企业，利用伪造的产品质量检验单、采购单据，虚报材料采购量和使用量，套取工程款1905万元。

　　(二)一些地方政府及项目建设单位违规征地，截留、挪用和长期拖欠农民征地补偿款，损害农民利益。

　　1.15个项目未经审批占用土地或违规多征土地10.29万亩，改变土地使用性质或未按规定复垦1370多亩。如2001年8月开工、2002年10月通车的北京六环路胡各庄至西沙屯段，建设时征地6817亩，但北京市政府迟至2003年才向国土资源部申请征地审批。贵州省遵义至崇溪河高速公路批准用地1.04万亩，实际征地1.77万亩，多征了7300亩。四川省广安至南充高速公路项目至审计时尚有263亩土地未复垦，其中50多亩已被用于办养殖场，其余土地荒芜废弃。广安市政府违规多征的268亩土地未用于公路建设，其中11亩土地挂牌拍卖，获利600万元。

　　2.湖北、湖南、四川、云南等14省(区)共21个项目应支付给农民征地补偿费51.7亿元，其中16.39亿元被当地政府及征地拆迁部门截留挪用、长期拖欠或扣减。如武汉绕城高速公路东北段工程征地1.03万亩，其补偿标准应为每亩1.89万元，但实际仅按每亩4800元补偿给农民，共少补偿了1.45亿元。四川省大竹县至邻水县邱家河和广安至南充两个高速公路项目的征地补偿款，被当地政府及其所属部门挪用1.95亿元，占补偿款的46%，主要用于市政工程、开发区建设和政府部门经费支出等。湖南省湘潭至邵阳等3条高速公路的征地拆迁部门在征地拆迁费中列支工作经费1.6亿元，比省政府规定的工作经费标准高出12.3倍，从中挤占1.48亿元，用于购买汽车、发放补贴、奖金等。云南省元江至磨黑高速公路到2005年底已通车两年，但仍有2500多万元征地补偿费未付给失地农民。

　　(三)部分项目建成后，未达到预期经济效益，难以按期还清贷款。

　　截至2005年底，竣工通车一年以上的20个项目中，有14个项目实际车流量只达到可行性研究报告预测值的60%，在规定的偿债期内很难还清贷款。如哈尔滨绕城高速公路西段项目自2004年9月通车以来，日均车流量为1761辆，仅为可行性研究报告预测值的13.8%，年收入扣除运营和维护费用后，仅够偿还一个季度的贷款利息。2004年8月竣工通车的吉林省四平至白山高等级公路，92%的建设资金是银行贷款，按年利率5%测算，每年应付利息1.5亿元；该项目2005年通行费收入6500多万元，日均车流量、年收费收入都仅为可行性研究报告预测值的35%。甘肃省国道212线兰州至临洮高速公路2004年通车以来的通行费收入不到同期应支付贷款利息的40%，还贷压力很大。陕西省户县至勉县高速公路已到位资金中，除车购税等中央财政资金11.5亿元外，其余30亿元都是银行贷款，省交通部门承诺用于项目建设的37.7亿元资本金分文未到，预计项目建成后，将比可行性研究报告确定的还本付息额增加67.6亿元。

　　上述高等级公路项目建设中存在问题的原因主要是：

　　第一，建设管理体制尚未理顺，改革滞后于发展。目前不少公路项目的建设、筹资和还贷主要依赖政府，客观上加快了公路建设，但也有少数地方政府过度超前建设高速公路，大大超出当地财政承受能力。再有，一些主管部门在项目建设中既是决策者，又是管理者和建设者，项目法人治理结构不完善，加之监督制约机制不健全，极易产生权钱交易、非法谋取部门和小团体利益等问题。

　　第二，责任追究机制未落实到位。国家对公路项目建设管理有明确的法律法规规定，但一些地方政府及项目建设单位重公路项目建成数量和速度，轻项目管理和群众利益，对历次检查发现的问题不及时纠正、不依法追究责任，助长挤占挪用建设资金、非法转分包、违规征地和拖欠补偿款等违法违规问题发生且屡禁不止。

　　第三，一些地方政府为了争取立项，在可行性研究阶段高估车流量，夸大预期效益，而公路建成后车流量达不到预测值，导致公路资产利用率低下；一些地方超出本地财力可能建设公路项目，建设中资本金到位率低，不得不大幅增加银行贷款，致使建成后经营收入难以偿还贷款本息。

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