【背景：地方官员考核评价机制的设计，同改善地方政府财务状况的目标并不一致。任期有限而需要依靠经济增长等政绩升迁的地方官员，普遍存在透支财力“大干快上”的动机。债务被留给继任者，后者为了自己的前途继续举债，使债台不断高筑，形成恶性循环，这种现象在县乡两级基层政府尤为突出。分税制后，地方财政在全国财政收入中的比重连年下降，但人员编制扩大，市政设施、教科文卫等必要性开支增加，使地方财政压力不断加大。】

　　半月谈记者：地方政府是怎样举债的？其背后的深层次原因是什么？

　　贾康：尽管现行法律对地方政府不得在财政运行中开列赤字、不得发行地方债券、不得提供担保等有明确规定，但许多地方政府早已通过注册成立各种名目的投资公司或建设公司等，搭建融资平台向金融部门借款或向社会发行企业公司债或项目债。现有的法律规范并没有对这种变相的举债做出实质性的硬性约束，导致地方政府负债有许多理由，诸如加快城市基础设施建设、兴建大型公益项目、改善市容市貌等。

　　地方政府负债的深层次成因，无外乎两个方面：体制性原因和政策性原因。

　　1994年我国实施了分税制改革，在收入层面相对规范了中央和地方之间的分配关系，初步建立了分税制财政体制，但是这一体制并没有在财力与事权相匹配方面得到有效的完善，这成为地方负债的财政诱因。一方面，中央与地方之间的事权划分并不十分清晰，地方政府的支出责任总体上仍显模糊，但在具体场合又往往在不断强化，超出其财政能力的支出压力，迫使地方政府不得不负债维持运转。另一方面，省以下地方政府间的财政体制较普遍地带来财权重心上移而事权重心下压。尽管中央财政近年来加大了对下的转移支付规模，但省以下体制的规范性太弱，省对下均等化的转移支付规模偏小，力度不够，仍然不足以解决问题。这是地方债务形成的重要的体制性原因。

　　地方政府负债的另一个深层次原因是相对于经济体制改革，政府的行政管理体制改革进展缓慢，政府职能转换不到位。机制转换和体制改革的相对滞后，加上地方可用财力不足的压力，不仅使预算法禁止地方财政负债的“明规则”被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，也催生了许多地方领导干部扭曲的负债观，即借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能借到钱的错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债。

　　另外，国家的宏观经济政策也与地方政府债务有关，这些政策性原因既有经济转轨过程中政策转型导致的地方政府负债，也有外部经济环境发生变化带来的政策性负担，还有欠发达地区为执行国家统一的公共服务标准而背负的债务。与前面体制性负债不同的是形成这些债务的原因——宏观政策调整并不是地方政府的主动行为，完全由地方政府背负政策性负债也不尽合理。