【专题四】证券监管：追求公正性和效益性

　　郭锋：像防止市场失灵一样防止监管失灵

　　香港前证监会主席沈联涛认为，美国金融危机暴露出来监管的四条防线全部失守，一是银行董事会和内控防线的失守，二是律师、会计师等评级机构也就是中介外部监督防线的失守，三是政府监管防线的失守，四是市场约束的失灵。他还得出结论说，西方的监管体系已经被市场利益集团所俘虏。

　　中国证券市场是否存在监管失灵？我认为是存在的。2008年全年证券市场筹集资金的功能大幅度下降，除了市场外部因素的影响外，与监管失灵不无关系。根据国家统计局公布的数据，2008年全年上市公司通过境内市场累计筹资3396亿元，比2007年减少3947亿元；其中，首次公开发行A股75只，筹资1066亿元，比2007年减少3487亿元；A股再筹资(包括配股、公开增发、非公开增发、认股权证)筹资1332亿元。比2007年减少1046亿元。由此可见，在我国经济高速成长的过程中，证券市场的融资功能进一步萎缩。而从二级市场的情况来看，2008年是投资者损失最为惨重的一年之一，很多基金公司的业绩表现也非常差。

　　美国金融危机所暴露出来的监管漏洞实际上也反映了美国的金融证券监管当局在相当程度上成为大型投资银行、商业银行和上市公司的利益代言人。在我国这样一个新兴加转轨的市场环境下，监管机构在履行职责过程当中受利益集团的意志和利益所左右的现象已并不鲜见。因此这些机构和部门在出台一些法律和政策时，往往自觉不自觉的以利益集团的利益为依归，甚至不惜规避和触犯现有的法律和行政程序。究其深层原因，在于监管机构及其成员需要通过市场寻租实现其额外利益，权力寻租不仅将导致监管机构及其行为人付出法律上的代价，而且会极大地损害监管机构的公信力和投资者对公正监管的信心。

　　在证券监管中，监管效益也应当引起足够的重视。现代监管理论认为，监管机构在实施监管时必须讲求效率，降低监管成本，减少社会支出，增加社会净收益。由于监管者并不总是正确的，所以要像防止市场失灵一样减少监管失误的发生，在监管机制的设计和监管政策的执行上所存在的缺陷都将会造成额外的成本，而这些成本却是由市场上的各类主体，特别是投资者来承担，这显然是不公平的。在讲求监管效益方面，英国的做法值得我们借鉴。英国的《金融服务与市场法》(FinancialServicesandMarketsBill)明确将权衡监管的收益和可能带来的成本，使用监管资源的效率和经济原则作为监管者在实施监管时必须同时考虑，并作为新监管方式的指南。

　　应当承认，我国的金融证券监管基本上不存在成本效益分析评估这样一种机制和环节。事实上，不少监管政策的出台或者延缓出台，已经让市场主体和投资者付出了巨大的成本和经济损失，这也是使广大投资者丧失投资信心和对未来预期充满不确定性的重要原因。另外，过于严格的监管，直接介入市场的监管，片面依靠舆论的监管，短期的功利性监管，都会带来过大的监管成本，并最终由投资者负担。监管机构贯彻这些不计成本、不讲效益的监管措施，还会抑制金融创新和市场竞争。

　　因此，我国金融监管部门应当引入监管成本收益理念，对监管政策和监管措施进行成本收益分析，只有监管政策和措施的预期收益大于成本，这样的制度才能向市场推出和实施，从而通过监管带来市场效益和投资者的收益。

　　曾筱清：加强监管协调规范债券市场

　　随着《公司法》、《证券法》的颁布实施与修改，随着中国人民银行职能的三次重要调整，我国金融监管“一行三会”分业监管格局的形成，我国的企业债券市场规模和管理模式也有着今非昔比的差异。

　　但是，非常遗憾的是，我国的金融监管协调机制至今尚未能建立起来，其根本原因在于国务院至今尚未出台实施《中国人民银行法》第9条规定的“具体办法”。因此，尽快修改并出台新的《企业债券管理条例》，重新界定企业债券主管部门的职能、细化各主管部门的业务分工与合作机制，体现企业债券管理的新理念，建立统一的企业债券管理规则，是规范我国企业债券市场发展的当务之急。

　　现行债券市场的多头管理体制制约着债券市场的发展。发行与监管标准不统一，不利于不同债券市场的公平竞争。在现有体制下，不同市场，适用不同的发行审批、核准规范。对于一家企业而言，可选择的债项融资品种包括交易所公司债、银行间中期票据和企业债，但是，三大品种的审批部门和标准不一。不仅增加了债券市场的管理和融资成本，也不利于建立起公平、有序的统一债券市场。

　　为实现建立高效率、责任明确的监管协调机制的目标，应尽快出台一部由国务院制订的《金融监管条例》或者《金融监管协调委员会条例》，在法律和行政法规的指引下，探索并建立起适合我国国情的金融监管协调机制。尽快对1993年发布的《企业债券管理办法》进行适时修改和更新，完善企业债券管理的行政法规。为了解决中小企业直接融资难的问题，建立和完善中小企业债券发行的信用担保制度和信用评级制度，非常重要。

　　陈甦：人盯人防守式的监管缺乏效率

　　监管机构是分业监管还是综合统一的监管，需要考虑到市场协调性、互通性的情况，我们当前更需要关注的是监管体系应该如何完善。我们监管加上宏观调控的理念建立起来的整个监管机制，能否实现维持市场发展的需要？

　　我们现在的监管方式是人盯人防守式的监管，这个方法肯定是力不从心，总有监管不到的地方。日前，监管机构让学者讨论独立董事的监督规范问题，有人提出独立董事有不法行为时要向证监会汇报，按此逻辑分析，独立董事就应该属于监管机构的正规编制人员了。显然不应该如此，市场经济体制和市场主体的利益诉求也不允许我们这么安排，监管当局当然也不会这么安排的。

　　【专题五】保护投资者：多元化纠纷解决机制的完善

　　曹守晔：法院积极研究应对金融危机的司法措施

　　面对目前金融危机席卷全球这样的严峻局面，人民法院不是要“无所作为”，而是要在自己的职责范围内始终坚持三个代表的指导思想，坚持为大局服务，为人民司法的主题，针对人民法院面临的实际情况，认真研究切实的司法应对措施。所谓为大局服务，最主要是为“三保”服务：保发展、保民生、保稳定。保发展是保经济8%的增长速度。

　　2009年我们国家总体的经济任务，就是应对金融危机，以保持我们国家经济的平稳较快发展作为主线。法院系统就是要为这个首要任务服务，牢牢把握这个大局。

　　前些年，全国各级法院每年受理的民商事一审案件的数量基本在500万至550万件之间。而从2008年2月到2009年2月，受理案件数量同比上升了20%。买卖合同、借款合同、建筑工程承包合同、劳动合同争议案件以及房地产纠纷等类型的案件增长明显。由于经济下滑，企业借款后无法偿还银行贷款，借款合同案件去年增长了30%。

　　一些企业签署了买卖协议，由于受到金融危机，选择违约也不履行买卖合同，于是发生了大量纠纷。房地产行业不景气，纠纷增多，从而带来房地产案件、建筑工程承包合同案件增加。而劳动合同争议案件则同比上升了97%。根据全国人大常委会的授权，及时制订司法解释和司法解释政策指导意见。比如说最高法院制订的《关于为维护国家金融安全和经济全面协调可持续发展提供司法保障和法律服务的若干意见》，就是直接针对金融危机所采取的一些措施。另外，最高法院在相关的民商事审判工作会议上和研讨会上也认真研究了这些问题。