缺乏必要的政府行政体制改革和税制改革作配套，财政体制改革难以孤军深入

　　财政体制改革为何难以深入，目前被讨论得很多，似乎正日益成为社会热点。而事实上，由于财政体制是政府间财政关系的综合，其既是国家行政管理体制的组成部分，也是国家经济管理体制的组成部分，改革受多方因素制约，因而难以“孤军深入”。

　　回顾三十年的改革历程可以看出，四次财政体制改革都是以整体体制改革的大突破为背景的。所以，当我们在思考财政体制改革时，需要充分考虑配套条件的形成，从外部条件变化对财政体制变动的压力角度去考虑“要不要改、改到什么程度、朝什么方向改”，而不是一上来就讨论税收怎么划分。

　　事实上，收入划分是落实行政分权和行政管理目标的工具，而非财政体制的核心，如果总是把注意力放在收入划分上，财政体制根本改不动。

　　先要明确政府的层级设置

　　财政体制的基本功能就是为各级政府供给公共产品配置资金。因此，政府层级多少，是政府间支出责任划分和收入划分的一个前提条件。政府层级多的国家，其纵向财政分权程度一般要大大高过政府层级少的国家，因为设一级政府就要赋予其职能，干多干少都要参与政府收入的分配。

　　我国是世界上政府层级多的国家，五级政府构成了一个延伸到村的行政管理链条。应该承认，五级政府发挥了强大的管控到底部的行政功能，对政治稳定和社会稳定起到了托底作用。但实际运行中五个政府层级与分税制又显现了三大矛盾：

　　一是在上级领导下级的体制下，政府层级多反而事权不好划分，政府间相互拆分事权的空间反而更大，最终造成了几乎大部分事权都是多级政府共担的格局，反映在财政上就是各级财政支出责任重点不清。比如中央和省的转移支付基本上覆盖了县级财政的所有功能性支出，地方公共产品供给对中央财政的依赖度逐步提高。

　　二是五级政府使得按税种划分收入时不可能做到税种完整切块。西方国家设置三级政府的，基本上都能做到中央靠直接税、省靠流转税、地方靠财产税，而且税种数量一般在30个以上。我国的现状是仅有20来个税种，而且财产税体系不健全、税收结构相对离散。因此，五级政府不可能完整拥有某些主体税种，只能走以共享税为主的道路。

　　三是五级政府使得中央政府转移支付的针对性难以及时、准确落实。中央只得直接面对省级政府而不能一竿子把资金直接划给基层政府，这必然使转移支付在多环节流转中大打政策意图折扣。西方实行三级政府体制的国家如美国、澳大利亚、德国等，中央政府都是给哪一级政府的补助就直接转给哪一级，而不必假手其他层级政府，这似乎是转移支付效率高于中国的重要原因。

　　现实中各级政府均已认识到了上述矛盾，并力图克服。

　　比如中央政府从上世纪80年代就设立了计划单列市，其中重庆市后来又升格为直辖市，这实际上是在减并财政层级，把部分大城市的财力纳入到中央的大盘子来统筹运作，并相应赋予这些城市更多的财政管理权。

　　近年来省管县和乡财县管两种减并财政层级的体制改革又应运而生。乡财县管实际上已把乡政府预算当作一个部门预算来对待，县财政直接控制了乡财政的收支，其重要作用是弱化了乡级政府“违规创收”的条件。应当承认，这种改革确实有利于省内财力配置的均衡，为最终实现基本公共服务均等化创造了条件，

　　然而也要看到，从各省改革试点的情况看，突出的问题是财政层级的减并与行政层级格局产生了矛盾：由于市级对县有行政管辖权，县必须遵从市的规划和政策，而且市有权调整县的领导班子，这样，县就处在了省和市的两面“夹击”之中，也就是说当省和市的行政意图发生矛盾时，县级政府左右为难。可见，财政省管县是半截子改革，如果不能真正减并行政层级，市对县的行政管理总要削弱省和县的联动效应。

　　目前一些省开始寻求局部性的简并行政层级，比如河北所搞的扩权县，还有如河南、江苏、广东等省搞的“计划单列县”。应该承认，这种体制创新的确有成效。但呈现出的根本性问题有三点：一是中国的行政管理体制法规并没有明确赋予省级政府在政府层级设置上的完整决策权；二是同一省内县级行政单位的行政级别不均等极易造成因区域长官级别和权力的不均等而人为造成区域经济发展的不均等；三是局部性减并行政层级事实上极易人为造成横向财政发展不均衡。

　　局部性改革长期化弊多利少，因而需要寻求新的政府层级设置与财政体制的对接模式，而且要在全国普遍推开。否则，若在政府层级体制不明确的背景下即对财政体制大动干戈，之后随着政府层级设置的改变，还要反过来再动财政体制，由此造成体制性政府资金浪费和政府公共产品供给管理的大波动。

　　在政府层级设置改革方面，我们面临着三个选择：一是全国范围内减少政府层级；二是部分省先减少政府层级；三是干脆不动。如果选择第一个方案，那么，政府部门设置和财政收支划分全部都要动；选择第二种，中央对地方的收支划分就要分类对待；选择第三种，那么，就可在基本公共服务均等化的框架下完善收支划分。显然，改革财政体制理应从未来制度变迁的角度去考虑问题，与其仓促出台改革获取短期利益，不如待政府层级设置改革方案明确后再通盘设计。

　　理顺政府间事权划分

　　政府事权划分是对各级政府承担多少公共产品供给职责的界定，只有事权划分合理化之后，政府间支出责任划分才可能合理化，这成为财政体制的前提性约束因素。因此，当我们在思考改革财政体制时，应先分析政府间事权划分处在何种状态，认清事权结构、事权重点和事权范围的变动过程与变动走势。

　　近年来我国的体制改革不断深化、执政理念分步转变、经济发展格局持续演变，公共产品供给战略发生了转变，向既定的事权划分提出了强烈的挑战，要求细化政府间事权。这对财政体制的改革有着直接的约束作用。

　　具体来说有两个核心问题：

　　一是事权重点尚需理清。

　　改革开放三十年，中国经济高速增长，经济规模位居世界第四，财政实力不断壮大，财政收入突破5万亿元，这确实超出三十年前的预期。与此同时，中国经济实现了货币化、国际化和市场化，然而资源短缺不断加剧、环境污染急需整治、收入分配平衡难度加大、物价上涨周期化。

　　这些变化对中国政府的事权设计提出了诸多新的要求。突出的有四点：一是构建覆盖城乡各阶层的社会保障体系；二是补偿高能耗、高污染的经济增长带来的社会利益损失；三是调节效率增长带来的财富差距；四是应对开放型经济固有的周期性波动可能带来的公众利益损伤。

　　对此，政府早已高度重视并倾力解决，但在具体执行过程中又暴露出另一方面问题，即我们试图在几年内把一揽子计划全部落实完毕，各类公共服务产品供给呈现出齐头并进高增长格局，各级政府的社会发展规划令人兴奋，省一级政府都列出了大小十几项民生工程。社会发展的大跃进时代来到了，但事权的阶段性重点是什么却难以辨清。反映在财政上，就是民众关注的支出共同跳跃式增长，2008年1～5月，科技、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护、农业分别增长42.9%、41.2%、37.4%、98.6%、46.9%。在功能性支出结构中，支出最多的项目占比不超过15%。

　　从感情上说，这些举措值得肯定，但客观地去评价，一个国家在实施公共产品供给战略时必须有重点，全方位齐头并进不可能持久。

　　事实是，我国在重点不清的条件下推进公共产品供给“大跃进”已经感到精疲力尽，体现在财政上就是各级政府间支出责任相互推诿，下级政府要求上级政府大幅度增加转移支付，上级政府运用行政手段把支出责任下放给下级政府(比如央企改制的职工安置、省向市县下放困难企业)；上级的专项转移支付要求下级配套，下级政府办事全力向上级申请专项。结果是中央政府在连年财政收入高增长的背景下依然赤字，基层政府的财政自主率呈下降趋势，为此总是力争增加非税收入自主办事，因而卖地、罚款、收费现象普遍突出。显然，如果是在这种条件下大动财政体制，根本不可能搞清楚各级政府究竟应该有多少财力才能匹配事权，中央政府究竟把转移支付重点向哪些领域调整、各级政府究竟主要重新划分什么支出责任。

　　二是各级政府间的事权划分尚需明确界定。

　　长期以来，我国政府间的事权划分往往重视中央与省，轻视省以下政府间的事权划分。1994年实行分税制，中央与省的事权划分原则是中央管全国性公共产品供给、省级政府负责地方公共物品。操作上的界定是中央负责国防、外交、宏观调控、全国性重大基础设施建设，省级政府统管教育、地方公共安全、地方环境保护、地方道路建设等。然而现实问题是在中国这样一个行政集权度高的国家里，什么是全国性公共产品、什么是地方公共产品在操作中很难界定清楚，比较明确的全国性公共产品应是国防、外交，但在中国所有地方公共产品可能都具有全国意义，因为地方道路、建设、饮水工程、教育、公共安全等是全国规划的一部分，从这个意义上讲又带有全国性公共产品性质。这样，实际运行是中央和省往往交叉负责，中央几乎没有不投入的领域，反过来全国基础设施的建设、中央办的高校、地方政府同样拿钱。

　　如果中央和省之间划不清事权，省以下各级政府间的事权就更划不清。我国虽然设置了四级地方政府，但这四级政府的职能呈现出高度雷同，特别是市、县、乡，每一级的事权重点基本看不出来，发展经济、义务教育、社会保障、道路建设、社会稳定、垃圾处理、环境保护大家一起搞。当然，基层政府是公共产品的具体供给者，但问题是他们办的事哪些是自主事务、哪些是受托事务应该有所界定，这样支出责任才能划清。转看他国，某些国家的基层政府自主事权和受托事权甚至有法律界定。地方各级政府事权雷同，反过来也直接扰动了中央与省的事权划分，更使得中央的政策难以完整落实。

　　对此，我国各级政府已开始探索治本之策，但截至目前，相对完整、权威的方案并没有形成。应当清醒地认识到，在地方政府究竟受托事权和自主事权各自是什么还没有划清的条件下，大动财政体制时，根本不可能知道支出责任划分改革的方向、重点、形式是什么，也不可能搞清如何改革转移支付的方式和结构。