起草人之一宋洪远解读今年“一号文件”

　　“三农”问题在春节过后再度升温。新华社2月1日受权全文播发《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》(下称“一号文件”)，这已经是中央一号文件第六次将主题锁定“三农”问题。

　　“一号文件”共分5部分，约11000字。内容包括：加大对农业的支持保护力度；稳定发展农业生产；强化现代农业物质支撑和服务体系；稳定完善农村基本经营制度；推进城乡经济社会发展一体化五部分。共提出了包括进一步增加农业农村投入、较大幅度增加农业补贴、保持农产品价格合理水平、增强农村金融服务能力、建立健全土地承包经营权流转市场、增强县域经济发展活力等28点措施，以促进农业稳定发展与农民持续增收。

　　农业部农村经济研究中心主任宋洪远是本次“一号文件”的起草人之一。2月4日，他在接受《中国经济周刊》专访时表示，今年的“一号文件”与往年相比，新增更多金融扶持以及财政、行政体制改革方面的新政和亮点，为面临金融危机影响的我国农业农村的发展，提出了具体而明确的思路。

　　充分考虑金融危机对三农的影响

　　“在国际金融危机的大背景下，金融危机不仅延伸到整个的宏观经济，对农村经济也有一定的影响。”农业部农村经济研究中心主任宋洪远告诉记者，其影响主要表现在三个方面：

　　一是农产品价格下行。由于农产品消费疲软，再加上去年粮食供求形势发生变化，拉动了国内农产品价格的下行。因此，“一号文件”提出要“保持农产品价格合理水平，努力避免农产品价格下行，防止谷贱伤农，保障农业经营收入稳定增长”。

　　二是国内一些企业的生产经营出现困难，由此导致一些农民工返乡人数增加。为此“一号文件”提出要积极扩大农村劳动力就业。对当前农民工就业困难和工资下降等问题，各地区和有关部门要高度重视，采取有力措施，最大限度安置好农民工，努力增加农民的务工收入。同时，“一号文件”提出要“保障返乡农民工的合法土地承包权益，对生活无着的返乡农民工要提供临时救助或纳入农村低保”。

　　三是我国部分农产品出口减弱、内销趋缓。由于我国一些地区的主产农产品出现了积压滞销现象，销售价格迅速走低，对农民增收带来不利影响。“一号文件”提出要“扩大农产品出口信用保险承保范围，探索出口信用保险与农业保险、出口信贷相结合的风险防范机制；对劳动密集型和技术密集型农产品出口实行优惠信贷政策”等措施，加强农产品进出口调控。

　　“在当前严峻的国内外经济形势下，只有解决好农业农村发展问题，中国经济的长久稳定发展才能有所保障。”农业部农村经济研究中心主任宋洪远告诉《中国经济周刊》。

　　三个特点

　　近半年以来，中央对三农问题的关注度非常密集。

　　先是2008年10月9日至12日在北京举行的党的十七届三中全会，通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(下称《决定》)，《决定》指出，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。

　　之后于2008年12月28日闭幕的中央农村工作会议，确定了2009年农业农村工作的首要任务是保持农业农村经济平稳较快发展。围绕稳粮、增收、强基础、重民生四大重点，会议明确了旨在促进农业稳定发展、农民持续增收的一系列政策措施。

　　时隔一个月，中央“一号文件”再锁“三农”问题，这也是新世纪以来胡锦涛总书记于2003年12月30日签署的《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》“一号文件”后，连续第六年将“一号文件”落脚于“三农”问题。

　　“文件从背景看，和以往相比，今年的‘一号文件’呈现出三个特点：一是对《决定》有关措施进行了细化和深化；二是相比前不久召开的中央农村工作会议提出的落实‘保增长、调结构’，更有针对性和必要性；三是今年的‘一号文件’与前五个‘一号文件’，在政策措施上具有一定的连续性、继承性，还有一定的创新性。”宋洪远主任介绍，今年“一号文件”的内容和主题是促进农业发展、农民增收，跟十七届三中全会后提出的一致，因此，“一号文件”内的政策措施，针对性强，含金量高，亮点纷呈。

　　三大新政

　　今年的“一号文件”强调了国际机融危机对我国农业农村发展的冲击，为应对冲击，文件提出了一些政策措施，宋洪远主任将其概括为 “三个新政”。

　　第一个新政是提出建立健全土地承包经营权流转市场的措施。宋洪远表示，这次“一号文件”提出的关于“土地流转”措施，在《决定》基础上有一些进步。《决定》提出要建立健全土地流转市场，规范土地承包经营权流转，但怎么规范并没有阐明，而“一号文件”提出要按照完善管理、加强服务的要求，发展土地流转的中介服务组织。通过发展中介服务组织，来规范农村的土地流转。

　　第二个新政是金融支农政策做细做精。在金融政策上，宋洪远认为，今年“一号文件”也比《决定》有更明确的要求，有进一步的推进。首先，对《决定》提出的“县域内银行业金融机构新吸收的存款主要用于当地发放贷款”，“一号文件”指出，要抓紧制定具体的实施办法，要建立考核机制，推进这项政策措施的实施；

　　其次，对担保问题，《决定》中只提出了一句话：扩大农村有效担保的范围。这次“一号文件”就明确了权属清晰、风险可控的大型农用生产设备、林权、四荒地的使用权等，可以做抵押贷款，让农户增加抵押物；同时应收账款、仓单、可转让股权、专利权、商标专用权等，也可做权利质押贷款，是对《决定》提出的“扩大农村有效担保无范围”更加具体化；

　　此外，针对《决定》中提出的一些举措，“一号文件”进一步明确提出要“抓紧出台对涉农贷款定向实行税收减免和费用补贴，政策性金融对农业中长期信贷支持、农民专业合作社开展信用合作试点”的具体办法。此外，还提出探索建立农村信贷与农业保险相结合的银保互动机制，使银行和保险双方可以互动，增加二者的安全性。“这是一个重要的政策落实。”宋洪远说。

　　第三个新政是财政、行政体制改革深化推进。在省直管县财政体制改革推进的基础上，“一号文件”提出要鼓励有条件的省份，率先减少行政体制，探索省直管县。“这实际上是由财政体制改革推进到行政管理体制改革。这样的改革不仅是对省直管县体制的深化，而且对减少行政层次，提高行政效率，也是一个探索和推进。”宋洪远表示，《决定》提出要推进省直管县的财政体制，“一号文件”在怎样推进省直管县体制上进一步明确要将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围。通过实行省直管县改革，增强县域经济发展的财力和活力。

　　同时，在这个基础上，“一号文件”还提出，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。

　　“这就把《决定》提出来的要赋予乡镇行政管理权更加具体化，也更明确，就是要对乡镇扩权。”宋洪远补充说，“中央是鼓励有条件的地方，率先试点，而不是全面推进，各省根据自己的情况，自主决策，积极探索。”(记者 王红茹）