县乡政府向“管理型政府”转型，不仅需要“为人民服务”的觉悟和国家制度的保障，更需要像“全程代理制度”这样因地制宜的基层政策创新来落实

　　本刊记者调研中发现，“皇粮国税”的免除和一系列惠农政策实施后，新问题也浮出水面。对农民而言，施展才能的舞台扩大，想干的事儿陡然增多，但“办事难”成了新时期“农村第一难”；对县乡两级农村干部而言，其主要精力从过去收钱催粮的“枷锁”变为如何从“管理型政府”过渡到“服务型政府”，已经成为最现实的考验。

　　安徽亳州市谯城区以解决群众办事难为突破口，创建了一套科学的“为民全程代理”模式，作为转变政府职能，建设服务型政府的抓手，引起多方关注。他们经过两年多摸索实践，将农民生存、发展中遇到的难题列成211项，分门别类之后，由基层政府及村级组织以无偿代理、全程服务、“事事有果”的形式，通过内部协调运作，依法为群众提供代理服务。以此为核心，建立了一套“有岗必有事、岗岗受监督、服务促运转、联动出效率”的政府工作新架构。

　　农村问题专家、安徽省政府副秘书长刘奇告诉《瞭望》新闻周刊：“谯城新政”意义有三：一是这项改革以满足农民的211项需求为目标，把干部与农民之间长期颠倒的“主仆关系”理顺了；二是建立了县乡村三级工作的新机制；三是堵住了农村基层政府“权力寻租”的空间。

　　“群众动嘴、干部跑腿”

　　谯城区对全程代理制进行了较科学的制度设计。区政府设立为民服务全程代理中心，抽调专人办公，保障必要的办公经费；镇乡、街道在党政办公室内设“为民服务全程代理室”，从该办公室人员中明确3～4人为代理员，轮流值班；村级在村委会设立“为民服务全程代理接收点”，所有村干部为兼职代理员，工作日期间坚持“朝九晚五”值班制；计生、公安、民政、劳动等34个与群众生产生活关系密切、具有行政审批职能的区直部门和各镇乡、街道的职能部门，都设立了“为民服务全程代理受理室”。

　　各级代理机构实行AB岗制度，岗不离人，值班人员佩戴统一的为民服务全程代理徽章，建成了区、乡、村三级代理服务“树状”网络结构：区、乡两级代理机构是主干，区直、乡直职能部门受理室是枝干，村全程代理接收点是根基，形成了接收、代理、受理、回复各个环节紧密相连、高效运转的封闭办事系统。镇、村两级都确定专人，每周按规定时间到上一级代理机构报送一次材料，既保证规范运转，又降低了行政成本。全区共配有2000名专兼职代理员和1100名专兼职受理员。

　　“让群众只进一个门、只找一个人就把事情办成”。这是制度设计的目标。据本刊记者多次私访，许多农民觉得“此目标确实不虚，群众比较满意。”魏岗镇前芮村村民孟召杰的儿子在苏州打工，按照当地劳动部门的要求，急需办理一张“劳动就业服务卡”，儿子打来电话，让父亲帮他办理好寄过去。孟召杰把身份证、婚育证明等相关证件送到村委会。仅过了两天，他就从村书记手中领到了办好的就业服务卡。

　　记者随意“抽检”了十多个村的近百农户，他们反映全程代理制对“解决农民办事难”、“对促进农村干群关系的和谐”来说，是一个好的制度安排。群众把需要办理的事项交到代理接受点，一切程序让干部负责。变过去的“干部动嘴、群众跑腿”，为现在的“群众动嘴、干部跑腿”；变过去的“暗箱操作”，为现在的“阳光作业”。

　　魏岗镇干部跟本刊记者座谈时说，过去干部给农民办事，靠的是“为人民服务”这个宗旨的指导和“道德的自我约束”，靠的是“天地良心”，并没有什么刚性的制约。干多少事、干得怎么样、农民满意度如何，都没有个量化的指标来衡量，干部的积极性确实强不到哪里去。而“全程代理制”是制度来“逼”着干部为农民服务，这是刚性的考核，不尽责尽力，随便蒙混是“绝对过不了关的”。

　　“流程设计”促有效监督

　　谯城区将211个与群众生产、生活相关的项目全部纳入为民服务全程代理范围，实现了服务项目全覆盖。所有项目分成两大类别：一是把不需要申办人亲自到场、在区内就能审批或办结的项目归为“全程代理类”，共113项。村级代理为一级代理，实行即到即办；在镇乡、街道能够办结的为二级代理，一般不超过19个工作日；需要到区直部门才能办结的为三级代理，一般不超过28个工作日。比如生殖保健服务证只需由镇乡、街道办理，就是二级代理；二孩生育证就必须由区计生委审批，那就是三级代理。

　　群众办理这些项目，只需查看《服务手册》，将所需材料交到村部，由代理员审查后出具材料接收单，进入代理程序。所办事项一事一档，并附有跟踪卡，全程跟踪记录办理情况。二是把由各级代理员帮助联系办理或部分代理的项目，归为“咨询服务类”，共98项。其中必须由申办人亲自到场的72项，审批权限在省、市级的26项。如以前办理残疾证，申办人至少要跑三趟路，现在申办人只要在约定时间内到场鉴定1次，其他事项就由代理员办理。

　　“全程代理制”刚推行时，由于工作量激增，一些干部有情绪；权力受到了严格的限制，有关职能部门也有抱怨。用谯城区为民服务全程代理服务中心一位工作人员的话说，“他们权力寻租的空间被完全消除了。”

　　谯城区领导意识到，干部的观念一时间难以转变。为保证这一新机制的长效运行，于是区政府健全了工作机制，制定了“四件四制”，即：即办件直接办理制；承诺件限期办理制；退回件明确答复制；在服务上实行首问负责制、AB岗制。同时，明确了各自的工作职责，出台了严格的工作纪律。

　　区里还委托开发了一套“易用、实用”的网上智能监控软件，实现了村(社区)接收点、镇乡(街道)代理室、区代理中心、区直乡直职能部门受理室联网办公。村(社区)将代理和服务项目的相关信息输入电脑，就与申办材料和跟踪卡同步进入了办理流程，代理和受理环节“谁办理、谁签字”，做到跟踪卡、登记本、网络办公和实际办理流程“四同步”。网络系统对转办事项和超时办理项目自动生成短消息，进行办理提示或超时催办，并自动生成综合报表。区代理中心可以对全区进行实时网上全过程监控，随时查询各单位的工作动态。同时开通为民服务全程代理网站，方便域内用户发布信息，域外用户查询相关情况，进行网上咨询、投诉。

　　在谯城区《为民服务全程代理投诉处理办法》中，明确写着这样一条：工作人员在半小时内未受理群众申请办理事项的计失误一次；在承诺时限内未办结，每延误一个工作日计失误一次。每失误一次扣1000元(承办人和承办单位各承担一半)，财政拨款单位由区财政局从其单位拨款中扣除，垂直单位由区政府负责收取。

　　2007年11月12日，魏岗镇委、镇政府对该镇崔庄村代理接收点连续两天无人值班的现象进行了通报批评，并给予该村1000元的经济处罚，在当地引起了不小的反响。

　　在谯城区为民服务全程代理中心，本刊记者看到，电脑上不时发出有“有新信息，请查看”的提示声。工作人员小冀告诉记者，区服务中心的电脑和各个乡镇、区直部门的是联网的，如果乡镇有代理事项报上来了，电脑马上就有反应。因此，办理事项不容遗漏。在魏岗镇赵庄村代理点，每个来办事的村民要代理什么事、姓名、电话、接受人是谁，都登记得清清楚楚。事办完后，村民还要签字。

　　魏岗镇镇长高士宏介绍说，现在在魏岗镇，对农民而言，已经可以实现“大事小事不出村”了。

　　“政风”盯紧服务求效率

　　谯城区对纳入为民服务代理制考核范围的干部，有一个明晰的要求，就是对农民“不吸您一支烟，不吃您一口饭，不花您一分钱”。

　　谯城区委领导说，这个目标具体明确，一是便于监督。这是条“高压线”，犯了的，不讲原因，立即按规定处罚。区里成立了五个督查组，明查暗访观摩督导，已先后督导745村次，平均每村2.5次，先后对25个村代理接收点超过半小时无人值班予以经济处罚，对1名村代理员收取申办人钱物予以解聘处理，并通报批评了个别工作配合不力的单位。二是确能推动“政风”的转变。这项改革，使乡村工作职能由“直接管理”向“全方位服务”转变，服务由浅层服务向深层服务转变，由被动服务向主动服务转变，由松散服务向规范服务转型，乡镇政府的社会管理与公共服务职能明显增强。目前，全程代理工作已纳入政府各部门的日常工作任务。区里将全程代理工作列入了乡镇党政办公室的主要职责。

　　在谯城区跟踪调研此项改革的刘奇认为，推行为民服务全程代理制，也唤醒了农民的市场主体意识、合作意识、归属意识和法制意识，解决了群众有事不会办、办不了和花费多等问题。党群、干群关系日益融洽，各项工作的开展更加顺畅。赵桥乡穆阁村原来准备修“村村通”道路，由于过去群众不信任村干部，花了两年多的时间修路款一直筹不齐，开展全程代理工作以后，通过干部积极为群众办事，村干部树立了威信，仅仅用了20来天的时间就把钱筹备好，很快修起了平坦优质的水泥路。“干部一心一意为咱老百姓办好事，咱打心眼里感激。这样的干部，咱能不拥护吗？”该村一名村民说。

　　自2007年6月份推行为民服务全程代理制度以来，谯城区共为农民代理事项12万多件，办结率达98%，据问卷调查的群众满意率为100%。

　　“以前除了抓计划生育，就不知道要干些什么了，总感觉心里面空落落的。现在为群众办事，感到很踏实，有了一种寄托感。说大一点，就是自己的价值真正得到了体现。”魏岗镇干部姚立新这样说。他还说，作为一个为民服务全程代理员，我们付出了不少，但是得到了更多。群众见我们的笑容也多了。

　　“为民服务全程代理制度，是后农业税时期政府职能转变的必然选择，是构建和谐社会的催化剂。为民服务全程代理制度的推行，真正体现了政府职能的转变。也将推动农村经济的活跃与发展。”安徽省社科院社会学专家王开玉对本刊记者强调道。(陈先发 包永辉)