全球金融危机使国际金融协调与合作被提到前所未有的高度，而作为超主权国际金融机构的代表，国际货币基金组织(IMF)的改革已成为重中之重。

　　一、IMF肇始：金融安排还是政治博弈？1944年7月签订的《布雷顿森林协定》是二战后以美元为中心的新货币体系的纲领，其组织表现是成立IMF和世界银行，二者被称为“布雷顿森林机构”。该体系的主要设计者是英国人凯恩斯和美国人怀特。两大机构的初始定位是：

　　IMF负责向成员国提供短期资金借贷，保障国际货币体系的稳定；世界银行通过中长期信贷促进成员国经济复苏。全球几乎所有实行市场经济的国家，其金融政策均受“布雷顿森林机构”的影响，说得更直白一点，也就是受以美国为代表的西方发达国家的影响。“布雷顿森林体系”是国际性的金融货币安排，更是二战后政治格局重塑和调整的核心。凯恩斯和怀特则是“英镑本位”和“美元本位”的代言人。随着战后新体系的建立，美元正式成为“天字第一号”货币，掌握了国际货币体系的绝对主导权。因此，从根本上讲，IMF从酝酿到正式成立是国际政治格局在经济金融问题上的直接体现，政治内涵是“本”，经济表征是“末”。

　　二、IMF痼疾：代表少数，监督协调多数。IMF成立的目的是稳定各国货币，监察外汇市场。在布雷顿森林体系下，

　　IMF的主要任务是保证各国货币与美元挂钩的汇率平价制度的稳定。美元是“轴”，即便国际化货币强大如英镑、马克(以及其后的欧元)、日元者也只能亦步亦趋。同时，IMF的“汇率政策守护者”身份在政治、经济力量的共同作用下不断“开疆拓土”，标志性事件有二：一次是1977年《关于汇率政策监督的决定》(“1977年决定”)，规定成员国在履行一定义务的情况下，可以自主选择汇率制度，“IMF应对各成员国的汇率政策行使严格的监督”，“以促进有序的汇兑安排和稳定的汇率体系”。除汇率政策外，IMF也触及成员国的国际收支状况和其所选择的汇率制度。第二次是2007年《对成员国政策的双边监督决定》(“2007年决定”，用以替代“1977年决定”)，明确对成员国的监督重点是对“外部稳定”具有重要影响的汇率、货币、财政政策和金融机构，并将“汇率根本性失衡”等列为监督指标。可见，IMF已经不满足于汇率政策、汇率制度、货币体系、国际收支的作用边界，而向财政政策甚至对外政策领域进发。既然IMF是政经一体的国家间制度安排，那么代表性如何体现、责任如何落实，关乎其合法性和合理性。对IMF诟病也多集中于此。IMF代表的是也只能是政治经济的霸主美国，与欧盟和其他发达国家的“平衡术”已经使其筋疲力尽，对其他成员国即便不是置若罔闻，也只能是“简单而生硬”的单向行动。因此，“代表少数”的IMF要“监督协调”186个成员国，政策偏颇、执行不公、方法失当也就成为常态，何况还不时“越位”，以“国际组织”之名行干预成员国国内事务之实。“2007年决定”执行难的问题正体现了IMF的体制痼疾，而本次全球金融危机使这种痼疾暴露的更加明显。

　　三、过往的危机：IMF的“滑铁卢”。

　　IMF成立以来，一直在为自己“正名”，但却一次又一次地“适得其反”；经济危机理应是IMF展示自己作为的机会，但“诺曼底”却一而再、再而三地成为“滑铁卢”。

　　(一)IMF的经济援助经常“口惠”而“实不至”。“有条件的”援助被指责影响到主权国的社会稳定，“附加条件”多是“华盛顿共识”的政策主张，如无原则的私有化和自由化，无节制的资本账户开放和跨境资金流动，以及浮动汇率政策等，被指造成通货膨胀、加深贫困。其在二十世纪七八十年代对拉美诸国援助所附带的经济自由化要求，不但未能使这些国家走上经济成功之路，反而导致拉美陷入九十年代接连不断的金融动荡之中。

　　(二)IMF“亡羊补牢”多，“未雨绸缪”少。一系列历史事件显示，往往当国家已深受经济危机打击时，IMF才伸出援手。上世纪八十年代以来，经济金融危机频现，超过100个国家曾经历了银行体系崩溃，GDP下降逾4%，而IMF这个“致力于促进全球金融合作、加强金融稳定、推动国际贸易、增进高就业率、经济稳定成长以及降低贫穷的组织”却反应迟缓，进退无度。1997年的亚洲金融危机已经充分暴露了这一点，而2007年次贷危机转化为全球金融危机再次显示了

　　IMF的不反应或滞后反应。(三)阿根廷案例。阿根廷是IMF推崇的“典范”，2001年却出现灾难性的金融危机，不少人认为是IMF倡议的紧缩财政预算和资源开发私有化所致。IMF对包括阿根廷在内的拉美国家的“政策输出”和“改革指导”不但没有解决问题反而加深了受援国的怨恨。

　　(四)肯尼亚案例。原本肯尼亚的中央银行控制该国的货币流动，IMF在1996年对肯尼亚的政策建议是“反其道而行之”，即放松货币政策。肯尼亚按

　　IMF的建议实施调整后外商投资大减，贪污腐败盛行，财政状况急剧恶化。

　　(五)亚洲金融危机和IMF的处方。1997年，IMF在《世界经济展望》中对亚洲经济“山雨欲来”浑然不觉，未发出任何警告，而当年9月，IMF还认为危机接近尾声，而事实是危机迅速蔓延到整个东南亚乃至韩国、俄罗斯和巴西。亚洲金融危机爆发后，IMF向被救助国提供贷款时，以债权人的身份规定了诸多严格的条款，目的是让对方尽快恢复国际收支平衡，把债还清，而对被救助国国内的经济状况却考虑甚少。由于担心IMF的苛刻救援条件会“冻死”本国经济，亚洲国家不愿接受援助，即便接受，也力图尽快脱身。韩国申请580亿美元贷款时，IMF甚至附加有政治考量的条件，要求将破产的韩国第一国民银行和汉城银行出售给外国金融机构，使韩国人视IMF为攫取国家利益的外交工具(本来就是，美国前财长保尔森曾表示IMF的监督“可能是双边外交的有力补充”)。与之形成对比的是，未受IMF援助的马来西亚，反而在2000年取得了经济增长8.5%的骄人成绩。

　　四、今次的危机：IMF的“救命稻草”。从2007年美国次贷危机直至2008年金融危机蔓延全球，IMF蹩脚的预测严重误导了各国决策者对世界经济形势以及危机影响的判断。对成员国的监督不公平、对金融业监管不到位以及放任发达国家金融体系的极度失衡使IMF的权威受到再一次质疑。“穷则变，变则通，通则久”，此“穷”指形势之严峻、状况之艰难，IMF已到了非改不可的时候。特别是本次全球金融危机，又一次彰显了IMF的“老眼昏花”。今天，重塑国际经济和金融框架、加强国际合作和金融监管、改革国际金融体系呼声日高，实现经济的均衡、可持续发展需要一个稳定的、内嵌“全球最后贷款人”机制的国际金融体系。当人们一时还没有其他选择的时候，金融危机或许是IMF的救命稻草，但前提是必须改革。

　　五、“改革IMF”还是“IMF改革”？梁启超在《变法通议》中提出，“要而论之，法者天下之公器也，变者天下之公理也”。对IMF而言，改革之“法”是什么呢？是“改革IMF”还是“IMF改革”呢？前者是大手术，是“重建”；后者是小手术，是“技改”。IMF作为国际金融机构的“公共性”要求重建，要求全面彻底的改革，但利益攸关方博弈的结果可能又是一次“雷声大、雨点小”的表面动作，甚至连“技改”都不如。最终结果如果平衡为“技改”，也就算“不幸中之大幸”了。

　　六、IMF改革之一：明确在全球金融体系中的定位。“名正而言顺”，IMF首先要明确定位。综合来看，以汇率政策和短期贷款支持为手段，发挥其全球金融体系的政策协调、监管协调、行动协调职能应是IMF改革问题中的题中应有之义。

　　(一)从“全球最后贷款人”到“全球央行”。IMF孜孜以求扩大“全球最终贷款人”的角色，但前提是要从个别国家的操纵中摆脱出来，实现其“独立性”。货币政策、货币发行权获取的充分必要条件，也在于此。客观地讲，目前的IMF尚难满足“全球央行”的基本要求，或许暂时成为全球央行间的协调平台和对话机制更为适合。

　　(二)IMF与FSB：厘清主辅。在G7的框架下，全球稳定论坛(FSF)是全球金融体系协调监督的制度安排；随着G7过渡到G20，FSF也变身为金融稳定委员会(FSB)，并于今年9月正式成立。FSB着力于评估国际金融体系运作中的风险，促进各国监管机构的合作与信息交流，协调国际标准制订机构的工作，制订国际性危机的应急预案等，偏重于监管，更为宏观；而IMF着力于金融政策、汇率体制、贷款援助等，偏重于稳定货币体系，更为中观。从国际组织的协调层级看，形象地比喻，FSB"运筹于帷幄之中"，IMF则"策马于疆场之上"。

　　(三)IMF与美联储：谁主沉浮？IMF"欧美代言人"的标签屡屡受到批评，在改革定位时，实现"全球央行"的愿景必然与"美元本位制"下的美联储发生冲突。美联储一定意义上是"全球央行"，其货币政策和监管举措通过美元作用于全球市场。由于美联储只需对国内负责、无需对他国负责，国际社会对美联储没有约束力，世界性监管的共同需求得不到应有体现。这虽未必是美联储的故意，但却是制度性缺陷在美国"全球铸币权"作用下的必然。本次全球金融危机的原因之一正是美联储的失职，而致使众多国家遭受损失。美国的经济金融风险能得以在全球范围内分散和配置，美联储的"全球央行"地位至关重要，寄希望于美联储放弃既得利益如"与虎谋皮"，即便IMF有"全球央行"之"名"，美联储也会牢牢占据其"实"。美国的综合国力依然是美联储行使"全球央行"职能的有力保障，IMF若能给与些许制衡，已算是改革的成果。

　　(四)IMF与巴塞尔委员会：重叠还是互进？巴塞尔银行监管委员会是国际清算银行的一个正式机构，由十大工业国的中央银行于1974年底共同成立。巴塞尔委员会本身不具有跨国监管的法定授权，所制订的一系列协议、监管标准与指导原则，实质是为了完善与补充单个国家对商业银行监管体制的不足，减轻银行倒闭的风险与代价，消弭世界各国监管差异。鉴于其影响力，各国基本都会采取立法规定或其它措施逐步实施巴塞尔委员会的监管标准与指导原则。IMF一向支持巴塞尔委员会,通常将巴塞尔委员会确立的监管原则作为评估包括发展中国家在内的各国金融体系及其监管体制的参照,并通过IMF第四款协商过程促使成员国实施这些原则。IMF的实施推动与巴塞尔委员会的规则制订互动良好，应该持续下去。

　　七、IMF改革之二：助力全球货币体系再造。在设计"布雷顿森林体系"时，国际货币的构想也一并提出，凯恩斯的是班柯(Bancor),怀特的是尤尼塔(Unita)，最后还是美元，美国的主权货币成了国际货币体系的基准。"布雷顿森林体系"解体后，一次次的全球金融危机均把矛头指向"美元本位制"，以一国主权货币为主导的国际货币体系存在重大缺陷，重新构建平衡、多元的国际货币体系是

　　IMF发挥作用的前提之一。(一)SDR的地位与作用。特别提款权(SDR)是IMF于1969年创造的国际储备资产。由于IMF成员国不希望全球储备依赖于黄金(生产具有内在不确定性)和美元(美国国际收支的持续逆差)，SDR作为补充储备资产应运而生。本次全球金融危机又把SDR推向前台，"超主权储备货币的特征和潜力"使之成为"世界货币"的呼声不绝于耳。但问题是，没有强大主权经济体支撑的货币只能是"货币符号"，SDR取代美元的愿望可以理解，却缺乏逻辑上的说服力。因此，SDR定位应当是多元化储备货币体系的有机组成部分，并发挥比主权货币更积极的作用。

　　(二)国际储备货币体系的优化。推进国际货币体系再造时，"一蹴而就"的心态不能有，"简单化"的方法论也不可取，IMF的作用更不能高估。SDR取代美元还不具备现实基础。可以预计，在未来30年，国际货币体系仍是"一主多元"的格局，美元仍是最主要的国际储备货币，随着区域货币和金融合作逐步深化，储备货币的多元化需求会提升欧元、日元和人民币的国际地位，决定力量是国家实力的重排座次。对IMF而言，顺应这一趋势弱化美元的绝对主导地位并增加新兴经济体的发言权是明智选择。

　　八、IMF改革之三：份额与治理结构的"代表性"。IMF和世界银行被批评是欧美尤其是美国利益的代言人，治理结构的缺陷是其失去独立性的根源。从投票权份额来看，IMF的决策采取绝大多数原则，一般决策需要50%以上的投票权通过，重大决策需要85%。发达国家拥有超过60%的份额，其中约45%集中于七国集团，美国和欧盟均拥有超过15%的投票权，即事实上拥有一票否决权，从而牢牢控制了IMF的决策权。从管理人员构成来看，IMF的总裁按照惯例由欧洲人担任，美国人担任第一副总裁，三名副总裁中仅有一位来自发展中国家，主要高级管理人员基本来自发达国家。

　　IMF份额分布和治理结构不适应全球化的要求，"合法性和有效性"存在问题。作为国际金融组织，IMF的投票权、决策权、监管权应该具有广泛的代表性，应参照经济、贸易所占世界比重予以调整，提高新兴经济体和发展中国家的代表性、执行力和平等参与度，引导其成为适应未来全球发展的建设性力量。

　　九、中国如何参与IMF改革？"用其新，去其陈，病乃不存"，IMF改革在即，急需吐故纳新。中国增加在IMF影响力已经水到渠成，此时更需保持清醒，审时度势。

　　首先，"办好自己的事"是头等大事，国民经济的结构调整、发展能力的科学持续、软实力的逐渐提升，都是"固本"的重要任务。"内功优先，谋势而动"是应对"崛起困境"的大智慧。

　　其次，中国应积极主动参与IMF改革。"中国的前途命运日益紧密地同世界的前途命运联系在一起"，"和平崛起"需要中国与包括IMF在内的国际组织建立"全方位、宽领域、多层次"的合作格局，以实现在国际货币和金融事务中权利与义务相均衡。同时，应推进SDR成为发挥实际作用的国际货币，对现有的国际货币体系进行重要的补充和修正。

　　再次，中国在IMF中的份额和话语权不能期望"一步到位"。欧美不愿意赋予IMF实权，美国也不会放弃在IMF中的绝对权威，中国发挥作用应当是一个渐变式的过程，其间免不了无数的既竞争又合作的博弈。

　　最后，坚持推进人民币国际化，改善资源的全球配置，摆脱"美元陷阱"。对于人民币国际化，两个"三步走"即地域"三步走"---周边化、区域化、国际化；货币职能"三步走"---结算货币、投资货币、储备货币的战略必须加快推进。

　　需要明确的是，IMF改革不存在全球化的共同利益和统一版本，仍然是主权国利益制衡的体现。"两平等者相遇，无所谓权力，道理即权力也；两不平等者相遇，无所谓道理，权力即道理也"。(唐双宁 中国光大集团董事长)