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　　迁徙自由被取消，是从1975年开始的

　　透析迁徙自由的含义，也许是我们进入这个话题的最好路径。1998年我国政府签署的《公民权利和政治权利国际公约》第12条恰好给出了迁徙自由的范围，第一，合法处在一国领土内的每一个人在该领土内享受迁徙自由和选择住所的自由；第二，人人有自由离开任何国家，包括其本国在内；第三，上述权利除法律所规定并为保护国家安全、公共秩序、公共卫生或道德，或他人的权利和自由所必需且与本公约所承认的其他权利不抵触的限制外，应不受任何其他限制；第四，任何人进入其本国的权利，不得任意加以剥夺。

　　对照公约的规定，联系我国的宪法和法律内容，显而易见的是，我国宪法和法律中，没有迁徙自由的规定。将迁徙自由入宪入法，则是大势所趋，理所当然。首先，世界主要国家的宪法和司法实践都确认了这项基本人权。根据荷兰学者马尔赛文对142部成文宪法的统计，有81部宪法规定了迁徙自由，占总数的57%。其次，有些国家的宪法虽然未规定迁徙自由，但作为一项自然权利，可以在司法中予以保护。再其次，我国历史上也有迁徙自由的宪法规定。最早承认迁徙自由的是1912年的《中华民国临时约法》。该约法第二章第6条第6款规定，“人民有居住迁徙之自由”。自此以后，无论是窃国大盗袁世凯、贿选总统曹锟还是国民党政府制定的宪法性文件，都不得不承认公民有迁徙自由。从1939年中国共产党领导的根据地制定《陕甘宁边区施政纲领》起，根据地的法律也开始注重对迁徙自由的保护。全国解放后，《共同纲领》和1954年宪法都承认和保障公民的迁徙自由。其中1954年宪法第90条规定，“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”。

　　迁徙自由被取消，是从1975年宪法开始的。后来的1978年宪法以及1982年的现行宪法，都没有恢复公民的迁徙自由权。就宪法的基本原理来说，作为公民，凡是法律未禁止的都是许可的；作为政府，凡是未经法定授权的都是禁止的。我国宪法虽然未规定公民的迁徙自由权，不能理解为公民没有这项基本人权，也不能认为政府可以随意剥夺这项权利。相反，政府对这项权利的限制，应有正当理由。

　　公民迁徙的问题已逐渐发展成为一个突出的社会痼疾

　　我国对迁徙自由的限制，主要是通过户籍管理制度实现的。1958年颁布的《户口登记条例》是我国人口管理的主要法规，它确立了以常住人口为主，严格控制人口流动的基本准则，公民除就业、升学、工作调动等可以迁居以外，一般没有选择居住地的权利。尤其是对农村迁往城市、中小城市迁往大城市的控制更为严格。《户口登记条例》第10条规定，公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理户口迁入迁出手续。这实际上在农村和城市，城市与城市之间筑起了一道屏障，在相当程度上限制了公民迁徙自由的权利。

　　人口流动走势呈现出农村流向城市，不发达地区流向发达地区的倾向，不同程度地冲击了城镇居民的正常生活秩序。为规范流动人口管理，1984年国务院发布了《关于农村进入集镇落户问题的通知》，明确规定，在集镇有固定住所、有经营能力或在乡镇企业长期务工的农民及其家属，应准予办理常住户口落户手续。基本解决了农民转向集镇务工、经商的落户问题。1985年公安部颁发了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，明确了对城镇暂住人员的保护。这两个法规可视为对乡镇之间、城乡之间公民迁徙自由的初步放开，标志着公民开始拥有在非户籍地长期居住的合法权利。

　　1985年9月起，我国开始推行居民身份证制度，户籍管理向科学化迈进了一步。但是，1984年、1985年颁布的规定，内容比较笼统，具有原则性，不便于操作，从实施效果看，没有达到立法的预期目的。加上户口管理机构不健全和人口管理体制不顺畅，对近几年来迅猛的人口流动没有真正管理起来，公民迁徙的问题已逐渐发展成为一个突出的社会痼疾。

　　1995年北京市人民政府发布了《北京市外地来京人员户籍管理规定》，对北京市的外来人口进行了有效的治理。文件规定，对外地来京人员实行暂住登记和暂住证制度，并对外地来京人员的规模进行控制，较好地治理了北京市流动人口造成的混乱局面。1998年7月22日，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理中几个突出问题的意见》，该意见指出，(1)实行婴儿落户随父随母自愿的政策。(2)放宽解决夫妻分居问题的户口政策。(3)投靠子女的老人可在其子女所在城市落户。(4)在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民可根据有关政策解决城市户口。该文件的前三项政策都直接关系到公民的家庭生活，尤其是解决夫妻分居和老年人投靠子女生活这两项政策充分体现了对人情和人权的尊重。现行的户籍政策才真正迈出了历史性的一步。

　　建议将公民的“迁徙自由权”纳入宪法修正案

　　有学者指出，我国目前户籍制度的改革力度不大，迁徙限制、户口歧视仍然作为一种制度和政策存在。主要表现是：第一，户口限制极为严格，农村劳动力不能自由流向城市，城市间的户口迁移仍受严格限制。已开放的户口迁移仅考虑到亲属关系和吸收人才资金，不能反映市场经济和现代化的需要；第二，一些城市虽向外地人开了一道口，但在背后仍附加了种种限制条件，如北京仍只允许大学本科以上高科技人才进京。大多数企业单位招工，仍把户口作为其中一个不可或缺的硬件；第三，进城农民由于没有城市户口，在城市暂住要负担各种名目繁多的费用，但在农村的各种税费一分不少；第四，城乡的社会福利待遇仍有很大差别。

　　有鉴于此，本文以为，应从以下方面加快户籍制度改革的步伐，最终实现公民的迁徙自由权。

　　①以批准《公民权利和政治权利国际公约》为契机，在十届全国人大第一次会议时，将公民的“迁徙自由权”纳入宪法修正案，为公民的迁徙自由提供宪法依据。同时，依据宪法，将《公民迁徙自由法》列入全国人大的立法规划，建立相应的法律保障机制。

　　②国外基本上严格按照迁徙自由原则设立户籍制度，很少对户口迁徙进行行政审批。我国应改户口迁徙审批制为户口迁徙登记制，将居住和迁徙权纳入到公民意思自治的范围。

　　③通过司法审查的方式推动制度的变迁。我国的有些制度是以不平等的规则来保护一些社会主体的利益的。这当然有中国的国情。如果司法机关将公民的宪法所保护的平等权纳入到对政府抽象行政行为的审查，甚至对地方的立法行为进行违宪审查，也许对公民的迁徙自由的保护将是一个福音。(焦洪昌)

　　摘自：人民法院报